內容提要：國情糧情的發展抬升了國人對糧食安全的認知要求,引發了理論界對糧食安全觀轉變的諸多呼吁。然而,有限水土條件下糧食安全被賦予的諸多內涵多會動搖高糧食自給率的先決條件,進而影響了自身被采納的可能。本文梳理了理論界提及的大食物觀、可持續觀和全產業鏈觀,并提煉了這些觀點的形成基礎和現實制約。研究發現,糧食供給充足是引發糧食安全觀諸轉變方向的現實前提。然而,無論何種方向的糧食安全觀轉變,都會導致糧食高供給水平和糧食高自給率的不適用。對供給充足前提的動搖構成了糧食安全觀轉變的理論阻礙。為給糧食安全觀轉變創造空間,本文認為,應進一步擺脫有關糧食安全認知的束縛,適當降低糧食自給率目標,構建雙重糧食安全保障體系。
一、時代變遷與國人對糧食安全認知的期許
中國自古以來就有重視糧食安全的歷史傳統。而且,除個別糧食豐收時期外,供不應求是中國糧食安全保障的基本底色,也造就了以糧食數量為特點的傳統糧食安全觀。隨著改革開放以來國情糧情的變化,我國糧食供給能力逐年上升,居民消費結構明顯變化,這讓旨在增加糧食產量的傳統糧食安全觀不再適用,對糧食安全觀轉變的呼吁也不斷出現。
截至目前,理論界在糧食安全觀轉變方向上大致形成了如下期許：一是為適應居民消費結構變化的“大食物觀”；二是為緩解資源環境壓力的“可持續觀”；三是為提升糧食安全保障水平的“全產業鏈觀”。
(一)大食物觀
大食物觀的提出與中國特定的“糧食”概念有關。“糧食”是中國獨有的概念,其 、范疇包括谷物、豆類和薯類。英文中并沒有與中國“糧食”對等的詞匯,食物(Food)和谷物(Grain)是與之相近的兩個概念(王漢中,2006)。國內約定俗成的“糧食安全”源自聯合國糧農組織“Food Security”概念,卻以“糧食安全”替代了“食物安全”的直譯。正是將“食物”改為當時在居民消費中占比高的“糧食”的做法,固化了國人對糧食安全的認知,也引出糧食安全保障中的若干不合理做法(為便于闡釋,這里繼續使用“糧食安全”的翻譯,但內涵上不再特指糧食)。
近年來,隨著經濟發展和居民生活水平的提高,以糧食消費為主的國民飲食結構越發多元,居民人均食用的谷物(口糧)持續減少。與此同時,中國政府加大了政策干預力度,讓更多水土資源服務于糧食增產目標,促成了糧食的連年豐收。直接需求的持續減少和糧食產量的不斷增加必然造成一定的無效供給。在人多地少水更少的基本國情下,投入無效供給的水土資源越多,用于保障居民消費需求的資源就越少,滿足日益多元化的食物消費需求的難度就越大。基于以上認知,“大食物觀”的理念被提出且不斷得到強化。而且,從論述的重點看,更多學者將更好地滿足現今居民的多樣化需求作為“大食物觀”的核心。
然而,歸納大食物觀的本質可以發現,由傳統糧食安全觀轉變為大食物觀,改變的不是目標,而是資源配置的思維。相比于傳統糧食安全觀,滿足居民食物消費需求目標的核心地位未曾動搖,但外延更廣的食物安全認知無疑會改變以糧食增產為核心的資源配置機制(曹榮湘,2005)。
大食物觀是“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白,全方位多途徑開發食物資源”的一種觀念。其本質是從關注糧食安全到更多地關注食物安全,以實現合理評價糧食安全態勢、提升水土資源配置效率、更好地滿足國民多樣化需求的目標。提升非糧食物的地位,打破以糧為綱的認知局限和資源配置約束,進而提升資源配置效率,滿足國民需求,是“大食物觀”的價值所在。
(二)可持續觀
中國的糧食高自給率目標是在人多地少水更少的資源稟賦下完成的。在生產技術、組織效率沒有重大突破的前提下,糧食增產多會伴隨著資源環境的超載、透支。在溫飽尚無法解決的情形下,資源生態問題尚可容忍。在穩定超過溫飽線后,保護生態環境、確保資源利用可持續就必須被提上日程。
遵循以上規律,“可持續觀”多在糧食供求寬松乃至短期過剩時期得到理論界的關注和重視(程國強,2017)。在糧食供給已然充足的情形下,繼續從已然透支的資源環境中索取更多糧食產量的做法恐怕并不合適,這也成為“可持續觀”備受關注的現實背景。2004年以來糧食的連續豐收為“可持續觀”理念的研究提供了現實基礎,更讓該理念逐漸融入國家糧食安全戰略。2019年10月14日,國務院新聞辦公室發表的《中國糧食安全》白皮書中,確保產能成為了國家糧食安全戰略的重要組成,并進一步提出實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略。
與頂層設計相對應,政府先后編制了農業環境資源突出問題治理總體規劃和農業可持續發展規劃,劃定生態保護紅線；相繼啟動和擴大了農業資源休養生息試點、重金屬污染耕地修復試點、華北地下水超采綜合治理試點、退耕還濕試點,實施了輪耕休作制度等。
(三)全產業鏈觀
不同于西方國家,中國的糧食安全立足供給,更加重視生產供給端安全(曹寶明等,2021)。然而,可獲性是糧食安全的最終落腳點。可以想象這樣一幅場景：全國糧食總產量充足,購買力也強勁,但糧食卻無法及時抵達消費者。顯然,這種情形無法被認作糧食安全。
基于以上認知,尤其是在糧食生產能力完全滿足需要的情形下,糧食生產之外的其他產業鏈環節成為提升糧食安全保障水平的關鍵。基于以上判斷,“全產業鏈觀”被提出并得到關注。有關學者認為,要全面提升糧食安全保障水平,需推動從保障產出端安全向保障全鏈條系統安全轉變,從保障生產供給端安全向保障生產、加工、貿易、流通與消費全鏈條的系統安全轉變。
以糧食流通為對象的系列研究突出了糧食流通諸環節在確保糧食安全中的重要性,呼應了“全產業鏈觀”的核心內容。這類研究涉及從糧食產出到最終消費的整個過程,包括分環節中的糧食儲備、運輸、加工、銷售和浪費,也包括全產業鏈層面不同環節的銜接效率等諸多問題。
二、現實約束及其對糧食安全戰略調整的制約
國情糧情的改變引發了理論界對轉變糧食安全觀的呼吁。而且,相比于傳統糧食安全觀,理論界對轉變糧食安全觀的期許更顯合理,理論上可更好地指導國家糧食安全戰略的制定和實施。然而,不同轉變方向都有各自的適用條件和面臨的約束,諸方向間并非總能具有一致性,這制約了糧食安全觀轉變的可行性,不利于糧食安全戰略的優化調整和糧食安全保障質量的提升。本部分將提煉出不同糧食安全轉變方向對現有糧食安全保障格局的影響,由此看到阻礙其轉變的制約因素。
歸納糧食安全觀轉變的三類期許可以發現,無論何種糧食安全轉變方向都建立在糧食供給充足的基礎上,即現階段以生產供給端為重點、以高自給率為目標、以谷豆薯為對象的糧食安全保障基礎良好乃至仍有余地。如此,只有不動搖糧食供給充足這一先決條件的轉變方向才具有可行性。然而,在資源稟賦一定的情況下,無論上述哪類期許,都會直接或間接動搖糧食高自給率的基礎或合理性。
(一)大食物觀與糧食自給率下降
大食物觀的目的面向整個國土資源,旨在全方位、多途徑開發食物資源,滿足日益多元化的食物消費需求。如此,過去采用的將更多資源集中在糧食作物的做法就不再適用。當前中國糧食的高自給率建立在政府嚴格的耕地保護制度和糧食扶持政策基礎上,隨著更多水土資源逐漸向非糧作物及非糧食物轉移,食物供給多元的同時也會伴隨著糧食產量下降。在糧食高自給率是“大食物觀”轉變前提的情形下,糧食自給率的下降壓力會讓此類轉變失去源頭。
(二)可持續觀與糧食自給率下降
在技術尚未取得重大突破的情形下,生態資源保護與糧食增產之間往往存在負相關。在維系現有糧食增產目標就已經讓農業資源環境嚴重超載、透支的條件下,加大對生態資源的保護自然意味著產量方面的短期犧牲。同樣的,在糧食高自給率作為可持續觀基礎的情形下,政府對糧食自給率水平的容忍度將直接決定著可持續觀轉變的可行性。調研中發現,為保護地下水,華北漏洞區某市曾一度取消“糧王爭霸賽”。然而,2020年以來,面對糧食增產壓力,該地政府再次啟動了依托地下水灌溉的“糧王爭霸賽”。
(三)全產業鏈觀與糧食自給率下降
全產業鏈觀下的糧食安全保障同樣適用于低糧食自給率的場景。然而,在前面兩類糧食安全認知下,糧食安全觀的轉變必然意味著糧食自給率的下降,此處的糧食安全觀認知轉變卻意味著糧食自給率下降的必要性。糧食流通效率與糧食自給率水平呈反比：一國的糧食流通效率越高,意味著糧食流通諸環節需要積壓的糧食數量越少,所需的必要糧食自給率水平就越低。如果糧食流通效率低,自然需要預備更多的糧食數量以應對各環節的流通滯留。正因此,隨著全鏈條的系統安全轉變,繼續生產及儲備過多數量的糧食產品已沒有太多意義。
三、更有效指導糧食安全戰略調整的糧食安全認知演化邏輯與路徑
國情糧情的改變讓傳統糧食安全觀的適用性下降,也讓轉變糧食安全觀的呼聲頻現。在糧食安全觀的轉變方向上,也出現了以大食物觀、可持續觀和全產業鏈觀為代表的若干期許。然而,歸納以上轉變方向的現實指導結果可以發現,無論何種轉變方向都將動搖高糧食自給率這一前提,這也成為了更有效糧食安全觀難被采納的關鍵制約。對此,提出如下政策建議。
(一)進一步擺脫糧食安全認知的束縛
傳統消費結構基礎上形成的糧食安全觀,以及由此形成的糧食安全目標有時代的合理性,也存在一定的局限性。繼續以高糧食自給率作為糧食安全依據的問題日漸突出,有必要在理論層面厘清糧食和食物的關系,化糧食安全為食物安全,由此為降低糧食自給率的做法奠定理論基礎。
(二)適當降低糧食自給率目標
在有限水土條件下,僅是糧食高自給率目標已對資源環境造成嚴重透支。維持高自給率目標的做法會進一步收窄糧食安全認知的調整空間,阻礙更有效糧食安全保障戰略的選擇和調整。鑒此,應適當降低糧食自給率目標,以節約出的水土資源為食物結構調整提供空間。
(三)構建雙重糧食安全保障體系
在具有資源約束農業特點的國家或地區,將關鍵品類食物和其他食物分開管理的方式將更加有效。類似的,對我國而言,可將政府職責定位于口糧儲備和基于居民購買力的口糧安全保障,而將其他食物市場放開,由此打造多元化市場主體,充分釋放市場機制的作用。
(作者介紹：武舜臣,中國社會科學院農村發展研究所助理研究員；胡冰川,中國社會科學院農村發展研究所研究員、研究室主任)