一、引言

一般認為,轉基因技術是指利用DNA重組、轉化等技術將特定的外源目的基因轉移到受體生物中,并使之產生可預期的、定向的遺傳改變。目前轉基因技術已廣泛應用于工業、農業、漁業、畜牧業、醫藥和環保等領域。

轉基因技術可以加快相關品種的生長速度、增加產量、增強抗病性和對環境的適應能力,但同時,轉基因技術給人類和生態可能造成的影響尚不明確,所以和世界上的多數國家和地區一樣,我國目前對于轉基因技術的運用和監管仍然非常謹慎。由于我國針對轉基因監管較多集中于農業轉基因生物,因此本文將主要就農業轉基因生物在研究試驗、生產加工、進出口和標簽標識等方面的監管政策和實務操作進行探討,并就企業在經營中較為關注的問題作出回應,供相關企業參考決策。

二、我國轉基因相關的基本法律框架和主管機關

我國較早在法律層面提出“轉基因”相關概念的歷史可以追溯到2000年的《種子法》(該法提出了“轉基因植物品種”)和《漁業法》(該法提出了“轉基因水產苗種”)。此后陸續出臺了《農業法》(2002年頒布,該法提出了目前普遍采用的“農業轉基因生物”概念)以及《畜牧法》(2005年頒布,該法提出了“轉基因畜禽品種”)等法律。彼時,這些法律只對相關的轉基因品種在選育、試驗等過程提出較為籠統的“進行安全性評價”、“采取安全控制措施”要求。在標注方面也僅要求對轉基因種子“用明顯的文字進行標注”。

僅有上述規定顯然不足以對日益普遍的轉基因技術及其制品進行管理。在我國,對于該領域具有普遍約束力和指導意義的法規自2001年起相繼出臺,國務院頒布了《條例》以規范境內農業轉基因生物的研究、試驗、生產、加工、經營和進出口活動。此后,農業部(現農業農村部)于2002年連續發布了《農業轉基因生物安全評價管理辦法》(“《安全評價辦法》”)、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》(“《標識管理辦法》”)三個配套規章,標志著我國對農業轉基因生物主要環節的法律體系基本建立。《條例》和三個配套規章后續進行了多次修訂,時至今日,《條例》和三個配套規章仍是我國農業轉基因生物領域的重要法規,和具有較高位階的各個部門法以及其他相關的規定一起,構成了我國現行的轉基因生物的基本管理制度。

就主管機關而言,農業農村部(“農業部”)及其下屬農業部門(“農業部門”)負責全國農業轉基因生物安全的監督管理工作,農業農村部還負責審核和發放對于農業轉基因作物相關行業的經營具有重要意義的《農業轉基因生物安全證書》(“安全證書”),是農業轉基因生物行業的主管部門。

除此之外,由于農業轉基因作物涉及市場準入、國內流通、進出口、標識管理和多種生物(如林木等)諸多方面,因此除農業主管部門外,林業部門、科技部門、發展改革委員會、商務主管部門、海關和市場監管部門在相關環節都會對相關產品具有監管的權力。

三、轉基因相關概念的厘清

3.1 農業轉基因生物

我國和轉基因相關的法律法規所規范對象主要是農業轉基因生物。明晰農業轉基因生物的定義極為重要,因為其定義廣泛牽涉到是否以及如何使用具體監管要求,且該定義與其他一系列相關定義相關聯。

根據《農業轉基因生物安全管理條例》(“《條例》”),農業轉基因生物是指“利用基因工程技術改變基因組構成,用于農業生產或者農產品加工的動植物、微生物及其產品,主要包括：

(a)轉基因動植物(含種子、種畜禽、水產苗種)和微生物；

(b)轉基因動植物、微生物產品；

(c) 轉基因農產品的直接加工品；

(d)含有轉基因動植物、微生物或者其產品成份的種子、種畜禽、水產苗種、農藥、獸藥、肥料和添加劑等產品。”

從上述定義可以看出,農業轉基因生物是實際上是一個非常寬泛的概念。我們不妨從《條例》所列舉的具體的農業轉基因生物來看認識農業轉基因生物：

定義(a)項中列舉了“轉基因動植物(含種子、種畜禽、水產苗種)和微生物”。從文義上理解,一般認為是轉基因動物、植物、微生物本身,例如“抗除草劑油菜”、“抗蟲大豆”等；

(b)項中“轉基因動植物、微生物產品”所指的具體范圍是哪些？由于相關立法或背景資料并未就(b)項作出具體的舉例,我們也無從得知(b)項具體所指以及和(a)的關系,例如,轉基因動植物和微生物是否也屬于轉基因動植物和微生物產品？從立法的方法看,既然(a)項和(b)項并列,邏輯上至少說明兩者并不相同,即轉基因動植物、微生物產品和轉基因動植物、微生物本身存在差異。需要指出的是,《農業轉基因生物加工審批辦法》(“加工審批辦法”)在對“農業轉基因生物加工”進行定義時明確“農業轉基因生物加工,是指以具有活性的農業轉基因生物為原料,生產農業轉基因生物產品的活動”。《加工審批辦法》進一步明確“農業轉基因生物產品”是指農業轉基因生物定義中的上述(b)、(c)項。綜上,我們傾向理解,《條例》中(a)項列舉的指是具有活性的轉基因動植物和微生物本身,例如成活的轉基因“抗除草劑油菜”、成活的“抗蟲大豆”或其種子、種苗,而(b)規定的則是經加工后失去活性的農業轉基因生物,例如收割和清理后的“抗除草劑油菜”、“抗蟲大豆”等。

定義(c)項又提出了“轉基因農產品”和“直接加工品”的概念。雖然我們也未能找到關于“轉基因農產品”的法規定義,但農業部在2015年的一個針對政協會議提案的答復中曾經提及“國內市場上能見到的轉基因農產品”包括首批實施農業轉基因生物標識目錄管理的大豆、油菜、玉米、棉花、番茄5大類17種農產品以及后續批準用于特定目的(國內種植或者進口用作加工原料)的棉花、番木瓜、甜菜。由此可見,雖然慣常理解的“轉基因農產品”可能包含使用轉基因農作物制成的各種產品,但農業部門針對“轉基因農產品”的管理口徑可能僅僅限定于轉基因農作物本身,如列入標識目錄管理的轉基因農作物以及后續審批的若干轉基因作物。

對于什么是“直接加工品”,國務院法制辦曾經解釋：“直接加工品是指轉基因農產品直接加工所得的產品”。雖然這個解釋依然沒有明確界定什么是“直接加工”,但國務院法制辦列舉了若干直接加工品,包括大豆粉、大豆油、豆粕、玉米粉、玉米油、油菜籽油、油菜籽粕、番茄醬等。但列舉式的定義顯然難以解決所有“直接加工品”的認定問題,另外,對“直接加工品”的定義還影響到轉基因食品的認定,詳見以下第3.2部分。

(d)項所涵蓋的產品范圍較為寬泛,且似乎沒有將作為深加工產品“食品”(不含上述定義中明確列入的農產品和直接加工品)大類明確納入農業轉基因生物。我們認為將“食品”大類(包括市場上銷售的預包裝食品等,以及《食品安全法》下的食品添加劑)排除在農業轉基因生物之外具有其合理性：農業轉基因生物除了應當符合利用基因工程技術改變基因組構成這一本質特征外,其目的應當限定于農業生產或者農產品加工。經過進一步(深加工)從而成為直接進入消費流通領域的預包裝食品等產品是直接食用的,已經不再具有用于農業生產或農產品加工的目的,因而理應不再屬于農業轉基因食品的范疇。另一方面,從立法和監管的分工來看,食品和農產品歷史上從屬于不同的監管部門：農產品,包括轉基因農產品一直屬于農業部門管轄范圍,而食品(預包裝食品)等直接進入消費流通領域的商品歸口各級市場監管局(此前為衛生部門、食藥監)進行管理。

3.2 轉基因食品

雖然食品安全法等相關法律法規要求對轉基因食品進行顯著標示,并就未標示的行為規定了法律責任,但遺憾的是,我國現行有效的法律法規并未明確定義轉基因食品及其范圍。

我們僅能通過已經被廢止的幾個規定找到一些線索。根據原衛生部于2002年發布的《轉基因食品衛生管理辦法》,“轉基因食品系指利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑,包括：

(a) 轉基因動植物、微生物產品；

(b) 轉基因動植物、微生物直接加工品；

(c) 以轉基因動植物、微生物或者其直接加工品為原料生產的食品和食品添加劑。”

和農業轉基因生物類似的,我們認為定義(a)項指的是經加工后失去活性的轉基因動植物和微生物本身。在這類型產品中,如果屬于食品的,則納入轉基因食品管理,如果僅用于農業生產和加工,則納入農業轉基因生物管理。(b)項和(c)項的認定則同樣受到“直接加工品”判定的影響：以我們在第3.1部分對“直接加工品”的分析,如果使用轉基因甜菜提取的糖屬于直接加工品,那么使用其作為原料生產的食品(例如糖果或巧克力產品)也就當然屬于轉基因食品,須按照轉基因食品的要求進行管理；反之,相關食品則不作為轉基因食品進行管理。在全球化采購的工業時代,企業很難完全避免所有原料完全排除于轉基因生物,適當的明確有助于企業更有效的執行轉基因食品標識規則和保護消費者的知情權。

2002年發布的《轉基因食品衛生管理辦法》在2007年被《新資源食品管理辦法》所廢止,而后者又在2013年被《新食品原料安全性審查管理辦法》所廢止。不論是《新資源食品管理辦法》還是《新食品原料安全性審查管理辦法》,在將舊法廢止后均未對轉基因食品重新進行定義。

值得注意的是,原國家質量監督檢驗檢疫總局曾在2006年發布《進出口食品、化妝品標簽檢驗規程(試行)》,其中對于轉基因食品的定義除不包括食品添加劑外,和2002年《轉基因食品衛生管理辦法》基本相同。遺憾的是,廢止2006年《進出口食品、化妝品標簽檢驗規程(試行)》的公告也沒有針對轉基因食品的定義做出規定。

因此,《轉基因食品衛生管理辦法》和《進出口食品、化妝品標簽檢驗規程(試行)》中關于“轉基因食品”的定義僅能做參考之用,在現行法律下相關定義仍處于真空,導致流通環節以及進出口實踐中法律適用的障礙。

3.3   轉基因產品

在進出口環節,還存在“轉基因產品”的概念,且我國海關也是進口產品是否屬于“轉基因產品”而實施相應的監管措施。

根據海關總署修訂的《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》(“《檢驗檢疫辦法》”),《檢驗檢疫辦法》中所指的“轉基因產品”不僅包括《條例》中規定的全部農業轉基因生物,還包括其他法律法規規定的轉基因生物與產品。因此根據一般的理解,只要產品中含有轉基因生物(動物、植物、微生物)成分(不論作為原料、輔料或者添加劑),都屬于“轉基因產品”,其進出境都應受到《檢驗檢疫辦法》和其他海關監管政策的約束。具體見本文第4.8部分。

四、農業轉基因生物的管理制度

4.1 安全證書管理制度全過程的安全管理證書制度

農業轉基因生物的各個環節(研究實驗、生產、加工、經營和進出口)均涉及安全證書,作為該領域最重要的許可證之一,安全證書的審核和發放是農業部門對相關經濟活動進行管理的有效手段。和中國的大多數許可證一樣,農業部門對安全證書的管理也是持續的,即在發現農業轉基因生物對人類、動植物和生態環境存在危險時,有權收回安全證書,并要求貨主銷毀存在危險的農業轉基因生物。

關于安全證書申請的具體材料等內容,《安全評價辦法》進行了較為詳細規定,于此不贅。

4.2 研究與試驗

在進行廣泛種植之前,農業轉基因生物需先經過研究與試驗階段。農業轉基因生物安全委員會負責農業轉基因生物研究與實驗的安全評價管理工作。

(a) 從事農業轉基因生物研究與試驗獲得安全證書的條件和流程是什么？

首先需具備與安全等級相適應的安全設施和措施-這是所有從事農業轉基因生物研究與試驗的單位都需要滿足的條件；相關單位還應當成立農業轉基因生物安全小組,負責研究與試驗的安全工作。

按照其對人類、動植物、微生物和生態環境的危險程度,我國將農業轉基因生物分為Ｉ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四個等級,等級的數字越大意味著危險程度越高,受到的監管也更加嚴格。如果所從事的農業轉基因生物研究的等級屬于Ⅲ、Ⅳ級,則應當在研究開始前先向農業部進行事前報告。

圖示如下：

獲得安全證書后,試驗單位可申請品種審定、登記等手續,方能將相關的轉基因品種在市場上進行推廣和銷售。

4.3 生產管理

生產轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種的主體,應當取得農業部頒發的種子、種畜禽、水產苗種生產許可證。以生產轉基因農作物種子為例,市場主體應當首先就相關品種取得安全證書并通過品種審定或登記,或者使用已經獲得安全證書和品種審定或登記的品種。此外,還需滿足其他種植條件并具備相應的安全管理措施,方可向農業部申請《種子生產許可證》。

生產轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種的市場主體還需要按照規定建立生產檔案,載明生產地點、基因及其來源、轉基因的方法以及轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種流向等內容。

經營主體從事農業轉基因生物生產、加工的,在獲得農業部或者省級農業部門批準后,應當按照批準的品種、范圍、安全管理要求和相應的技術標準組織生產、加工,并定期向所在地縣級農業主管部門進行報告。

4.4 加工管理

如本文之前所述,農業轉基因生物加工,是指以具有活性的農業轉基因生物為原料,生產農業轉基因生物產品(即轉基因動植物、微生物產品和轉基因農產品的直接加工品)的活動。

根據《加工審批辦法》,在我國境內從事農業轉基因生物加工的單位和個人,應當取得加工所在地省級農業部門頒發的《農業轉基因生物加工許可證》(“加工許可證”)。從事農業轉基因生物加工的單位和個人,除應當符合有關法律、法規規定的設立條件外,還應當具備下列條件：

(a) 與加工農業轉基因生物相適應的專用生產線和封閉式倉儲設施。

(b) 加工廢棄物及滅活處理的設備和設施。

(c) 農業轉基因生物與非轉基因生物原料加工轉換污染處理控制措施；

(d) 完善的農業轉基因生物加工安全管理制度等。

4.5 經營管理

我國目前對農業轉基因生物經營的管理主要以經營的是種子、種畜禽、水產苗種還是經營除前述以外的其他農業轉基因生物(指列入目錄的農業轉基因生物)進行分別管理。

經營轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種的單位和個人,應當取得農業部頒發的種子、種畜禽、水產苗種經營許可證。以經營轉基因植物種子為例,相關市場主體應當取得滿足相應的經營條件并具備相應的安全管理,方可向農業部申請《種子經營許可證》。

經營轉基因種子的單位和個人需要按照規定建立經營檔案,載明種子的來源、貯存、運輸和銷售去向等內容。在我國境內銷售列入農業轉基因生物目錄的農業轉基因生物,應當符合農業轉基因生物標識的相關規定,具體見以下標識管理部分。

另外,廣告作為營銷推廣的重要方式,也受到我國法律的限制：農業轉基因生物的廣告應當經農業部審查批準后,方可刊登、播放、設置和張貼。

4.6 標識管理

我國對經營除轉基因植物種子、種畜禽、水產苗種之外的農業轉基因生物,主要通過標識體系進行管理。

《食品安全法》及其實施條例、《農產品質量安全法》、《標識管理辦法》和《農產品包裝和標識管理辦法》等多部法律法規均要求對農業轉基因生物,尤其是轉基因食品進行適當的標識。這為規范農業轉基因生物的銷售行為、保護處在流通環節的消費者的知情權和實現有效監管(包括進口環節的監管)具有重要意義。

(a) 適用標識管理的農業轉基因生物范疇具體有哪些？

《標識管理辦法》是該領域的重要法規之一,其在《第一批實施標識管理的農業轉基因生物目錄》(“標識管理目錄”)中列出了共計5大類(大豆、玉米、油菜、棉花、番茄)17種農業轉基因生物。不論是在境內銷售還是從境外進口,只要是標識管理目錄內的農業轉基因生物,都應當按照規定進行標識。

但需要進行標識的農業轉基因生物不僅僅限于上述5大類17個品種。《標識管理辦法》頒布于2002年,此后農業部門陸續發布了多批安全證書批準清單。根據現行的制度,這些品種經過審定、登記等程序后如果用于銷售,農業轉基因生物標簽標識制度就應當同樣適用。根據我們對農業部發布的仍然處于有效期內的安全證書的梳理,這些新審核通過的轉基因植物品種包括水稻、甜菜、油菜和番木瓜。

(b) 標識管理目錄之外的農業轉基因作物是否不需要進行標識？

《標識管理辦法》規定凡是列入標識管理目錄并用于銷售的農業轉基因生物,應當進行標識；未標識和不按規定標識的,不得進口或銷售。該條明確了對列入目錄的農業轉基因生物的管理,是否意味著未列入目錄的農業轉基因生物就不需要進行標識？

我們傾向認為,凡是未列入標識管理目錄(包括未列入后續發布的多批安全證書批準清單中所載明的品種)的農業轉基因生物,我國目前的監管原則是既不允許進口、也不允許商業化使用和流通,因而進行標識也就無從談起了。這樣的解讀口徑和轉基因相關立法確立的基本監管方式(從研究試驗環節開始便執行報備和審批制度,經安全評價合格后發放安全證書、進行品種審定或登記等)也是一致的。此外,現行法律要求使用農業轉基因生物或用含有農業轉基因生物成份的產品加工制成的產品,即便最終銷售產品中已不再含有或檢測不出轉基因成份,仍需要進行標注。如果最終產品都無法檢測除轉基因成分仍被要求進行標注,那么沒有進入標識管理目錄的轉基因制品就不需要進行標識的結論是很難站住腳的。根據我們和有關部門的溝通,農業部門和海關在執行過程中也采取上述口徑。

(c) 農業轉基因生物標識管理的具體要求是什么？

首先,標識是強制性要求,由生產、分裝單位和個人負責標識；未標識的,不得銷售。

其次,不同類型的產品應當滿足不同的標識要求：

      (1)轉基因動植物(含種子、種畜禽、水產苗種)和微生物,轉基因動植物、微生物產品,含有轉基因動植物、微生物或者其產品成份的種子、種畜禽、水產苗種、農藥、獸藥、肥料和添加劑等產品,直接標注“轉基因××”。例如“轉基因大豆”。

      (2)轉基因農產品的直接加工品,標注為“轉基因××加工品(制成品)”或者“加工原料為轉基因××”。例如“大豆油(加工原料為轉基因大豆)”、“加工原料為轉基因油菜籽” 。

      (3)用農業轉基因生物或用含有農業轉基因生物成份的產品加工制成的產品,但最終銷售產品中已不再含有或檢測不出轉基因成份的產品,標注為“本產品為轉基因××加工制成,但本產品中已不再含有轉基因成份”或者標注為“本產品加工原料中有轉基因××,但本產品中已不再含有轉基因成份”。

(d)  這樣的標識要求意味著什么？

其中特別需要留意的是上述第(iii)項中的“用農業轉基因生物或用含有農業轉基因生物成份的產品加工制成的產品”,是否可以廣泛理解為含有轉基因成分的各種產品是否都需要,這一點實踐存有爭議。實際上前述兩項標示要求已經完全的涵蓋了農業轉基因生物定義所列的范圍,而第(iii)項則有超出轉基因生物定義的范圍。我們的傾向理解是,該條文本身確實寬泛,但從立法的邏輯、標識范例以及綜合多重其他法規等來看,最終適用的范圍應局限于“農業轉基因生物”定義所列舉的范圍內,不能簡單的將其適用范圍等同于“轉基因食品”。

農業轉基因生物標識應當醒目,并以和產品的包裝、標簽同時設計和印制為原則,以附加轉基因生物標識的辦法為例外。經營單位和個人拆開原包裝進行銷售的,應當重新標識。有特殊銷售范圍要求的,還應當載明銷售范圍,例如“僅限于××地區銷售(生產、加工、使用)”,并在指定范圍內銷售。

除此之外,關于農業轉基因生物標識的位置、標注方法、文字規格和顏色等其他要求,還應當符合《農業轉基因生物標簽的標識》(農業部869號公告-1-2007)的國家標準。屬于食品的, 還應當符合食品標識管理方面的相關規定。

4.7 外資管理制度

(a)   外資是否可以在中國境內從事農業轉基因生物投資？

和其他行業一樣,外資在中國境內的行業準入適用《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(“《外資負面清單》”)。根據2019年版《外資負面清單》,外資投資農作物、種畜禽、水產苗種轉基因品種選育及其轉基因種子(苗)生產是被明令禁止的。

那么,特殊監管區是否為外資從事轉基因品種選育和種子種苗生產開了綠燈？《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》規定了和《外資負面清單》一樣的準入禁止。因此,目前外資不得在我國境內開展農作物、種畜禽、水產苗種的轉基因品種選育和種子種苗生產。

根據負面清單的基本管理思路,除負面清單列明的項目之外的其他轉基因經營活動(例如轉基因農作物在境內的研究與試驗、生產和加工等),在市場準入方面均應按照內外資一致的原則實施管理。因此除非本文特別說明對外資的不同法律適用,相關法律法規應同等適用于內資和外資。

(b)   除市場準入之外,外資還需留意單獨適用于外資的經營環節的監管措施有哪些?

例如,《條例》中明確規定中外合作、合資或者外方獨資在境內從事農業轉基因生物研究與試驗的,應當經國務院農業行政主管部門批準。而相比之下,內資僅在從事Ⅲ(具有中度危險)、Ⅳ級(具有高度危險)農業轉基因生物研究時才需要在研究開始前向國務院農業行政主管部門報告。

4.8 進出口管理制度

從現行的法律監管體系來看,我國對于轉基因產品基本形成了這樣的監管體系：針對境內生產的農業轉基因生物產品,我國實施嚴格的目錄管理,不在目錄內的產品無法獲得安全證書,無法在境內進行推廣和銷售。對于從境外進口的產品,即使在境外進行合法生產加工,也不一定符合我國農業轉基因生物或轉基因食品的要求,因此對這類產品的監管更多表現為進口環節的自主申報以及轉基因檢測實施監督。考慮無法對境外轉基因食品的源頭進行的監管,在進出口環節,以成分來監管進口食品的方式具有合理性和可操作性。

由于我國在2018年4月將原國家質量監督檢驗檢疫總局出入境檢驗檢疫管理職責劃入了海關總署,因此進出口檢驗檢疫(包括轉基因產品的檢驗檢疫)的主管部門也相應從原國家質量監督檢驗檢疫部門變更為海關。

根據海關總署修訂的《檢驗檢疫辦法》,通過各種方式(包括貿易、來料加工、郵寄、攜帶、生產、代繁、科研、交換、展覽、援助、贈送以及其他方式)進出境的轉基因產品的檢驗檢疫均適用該檢驗檢疫辦法。此外,鑒于《檢驗檢疫辦法》對“轉基因產品”的定義較為寬泛,因而海關在執法過程中對相關產品進行了較為廣泛的監管。

進境轉基因產品實行申報制度：貨主或者其代理人在辦理進境報檢手續時,應當在《入境貨物報檢單》上注明是否為轉基因產品。申報為轉基因產品的,除按規定提供有關單證外,還應當取得安全證書或者相關批準文件(例如進口用于研究試驗的轉基因產品,在進口階段可能尚未獲得安全證書)。另外,根據《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》,攜帶轉基因生物入境的,除提供安全證書外,還需要提供輸出國家或者地區官方機構出具的檢疫證書辦理相關手續。

轉基因項目檢測：海關對列入實施標識管理的農業轉基因生物目錄的進境轉基因產品,根據是否申報為轉基因產品決定是否進行轉基因項目檢測：申報轉基因的,海關應當實施轉基因項目的符合性檢測；如申報非轉基因的,則由海關進行抽查。對實施標識管理的農業轉基因生物目錄以外的進境動植物及其產品、微生物及其產品和食品,也由海關進行抽查檢測。未能通過轉基因檢測的(包括申報為轉基因產品,但經檢測其轉基因成分與安全證書不符,或者申報為非轉基因產品,但經檢測其含有轉基因成分兩種情形)的,海關將通知貨主或者其代理人作退貨或者銷毀處理。

(a)   含有轉基因成分的食品能否進口？

外國企業將轉基因作物提取的物質作為原料或輔料生產食品的情況較為常見,例如使用轉基因甜菜提取的糖生產餅干、糖果和巧克力等制品。這些餅干、糖果和巧克力產品能否出口到中國進行銷售？

嚴格來說我國法律對于這種情況并沒有明確的規定。雖然相關法規明確境外公司可以在獲得農業部門頒發的安全證書后將相關產品出口到中國,但通過我們對已經獲得了安全證書的批文中所列農業轉基因生物的梳理,發現目前持有有效安全證書的農作物產品都是農作物本身(例如大豆、玉米、油菜、棉花和甜菜等),沒有這些農作物的直接加工品或者利用這些農作物生產的產成品,而且這些農作物進口的用途也限定為“加工原料”,說明境外企業或國內進口企業只能將這些獲得證書的農作物進口后用作加工原料在國內生產產成品,直接進口已經在國外完成生產的、使用了轉基因農作物提取物作為原料的預包裝食品缺乏明確的法律依據。

根據我們的觀察,海關對上述預包裝食品的監管態度和我們的分析一致,即只要產品中含有轉基因成分,都被海關視作轉基因產品,不提供安全證書不得入境,而事實上農業部門也不會為此類轉基因產品發放安全證書,因此無法被準予進口。值得一提的是,目前海關對于轉基因項目的檢測已經相當成熟,加之我國對于轉基因項目檢測采用的是定性標準而不是定量標準,因此如果含有轉基因成分的預包裝食品在進口環節沒有申報為轉基因產品,又被海關抽檢證明含有轉基因成分的,可能面臨退運或銷毀及其他處罰。

出口管理制度：我國對轉基因產品的出口管理的相關規定較為有限,除了適用于一般貨物的出口管理制度外,主要針對海關根據貨主或代理人的申請進行轉基因檢測或者出具非轉基因證明等流程。主管海關在受理申請后,將根據主管部門發布的批準轉基因技術應用于商業化生產的信息,按規定進行抽樣轉基因檢測。確認為轉基因產品并符合輸入國家或者地區轉基因產品進境要求的,出具相關檢驗檢疫單證；確認為非轉基因產品的,出具非轉基因產品證明。