資源環境約束下的中國糧食安全--內涵、挑戰與政策取向

摘要:如何在“十四五”時期有效緩解資源環境約束對我國糧食生產的威脅,已成為當前亟待解決的重要問題。本文試圖厘清新時代糧食安全的新內涵、新特征,甄別糧食產業可持續發展所面臨的資源環境約束,提出保障糧食安全的政策取向。新時代的糧食安全觀已不僅僅局限于糧食產量和質量,還涉及縱向維度的供應可持續性和橫向維度的多功能性,理念上強調“人地和諧”“萬物健康”,生產上兼顧“數量安全”“質量安全”“結構安全”“生態安全”,消費上重視“綠色體驗”“康養體驗”“多元體驗”。當前糧食安全面臨水資源、耕地資源、勞動力資源的壓力,同時又遭受全球氣候變化、農業面源污染及工業外源性污染的威脅。因此,未來政策應注重組織形式高效化、產業模式生態化、生產技術智能化、消費習慣綠色化,從而推動糧食生產從小而美到大而強、從單業態到多業態、從會種地到“慧”種地,推動糧食消費從重產品到重體驗轉變。
關鍵詞:糧食安全；綠色農業；低碳農業；高質量發展；生態補償

一、引言
糧食安全既是國民經濟發展的重要支撐,又是維系社會穩定和國家自立的“壓艙石”。作為農業大國,中國自古以來就高度重視糧食安全問題。早在2000多年前,《禮記.王制》就提出了“國家無九年之蓄,曰不足；無六年之蓄,曰急；無三年之蓄,曰國非其國也”的論點。及至當前,世界正經歷百年未有之大變局,糧食安全被賦予了更為關鍵的戰略地位。2020年中央一號文件明確指出“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事”；習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十五次會議上進一步強調“要把保障糧食安全放在突出位置,健全糧食安全制度體系”。
然而,新冠肺炎疫情大流行在呼喚公民生態覺醒的同時,也給各國敲響了糧食安全警鐘。正如世界糧食計劃署所指出的那樣,“在擁有醫學上的疫苗前,食物是對抗混亂的最佳‘疫苗’”。已有研究發現,新冠肺炎疫情大流行引發了世界糧食市場異常波動,并可能導致2020年全球食物不足人數新增0.83億～1.32億,特別是對于本就因氣候變化等因素而深陷糧食不安全的脆弱國家和脆弱群體而言,更是雪上加霜。幸運的是,得益于強有力的政策制度優勢,中國糧食生產依舊取得了一系列突破性成果。近些年來,中國人均糧食占有量持續超過世界平均水平,到2019年超過470公斤,遠超400公斤的國際糧食安全線。2020年糧食總產量相比上年增長113億斤,達到13390億斤,取得了“十七連豐”的歷史性成就。得益于持續穩定的糧食增產,中國成為世界上最早實現聯合國千年發展目標的發展中國家,并提前10年實現聯合國《2030年可持續發展議程》中消除貧困與饑餓的目標。
雖然中國糧食生產取得了巨大成就,但從當前與長遠、國內與國外、生產與消費的整體觀視角來看,保障國家糧食安全的任務依舊艱巨,尤其是在資源安全、生態安全等方面存在著許多深層次問題亟待解決。一方面表現為資源約束。中國需要依靠9%的耕地和6%的淡水資源,養活世界近20%的人口。另一方面表現為環境約束。農藥、化肥等農業生產要素的過量投入,農業廢棄物的不合理處置,帶來了諸多環境污染問題,不利于糧食可持續生產。如何在“十四五”時期有效緩解資源和環境約束對糧食生產的威脅,在保障糧食綠色安全生產的基礎上有效提高糧食品質,已成為當前迫切需要解決的重要問題。有鑒于此,本文在概括新時代糧食安全內涵特征的基礎上,甄別保障糧食安全所面臨的資源環境約束,并在此基礎上嘗試提出保障糧食安全的政策取向。

二、資源環境約束下糧食安全的內涵特征
(一)糧食安全的內涵
糧食安全的概念最早出現在20世紀70年代中期,當時恰逢世界糧食危機,故而較為強調糧食的供應和糧價的穩定。現行國際上通行的糧食安全概念主要源于1996年11月世界糧食峰會(World Food Summit)的定義,即“在個人、家庭、國家、區域和全球各級,當所有人在任何時候都能在物質和經濟上獲得充足、安全和有營養的食物,以滿足其積極和健康生活的飲食需要和食物偏好時,就實現了糧食安全”。之后,聯合國糧農組織對該定義進行了發展和完善,從社會平等層面對弱勢群體的食物獲得問題進行了強調,即“糧食安全是指所有人在任何時候都能在物質、社會和經濟上獲得充足、安全和有營養的食物,以滿足其積極和健康生活的飲食需要和食物偏好”。這一概念與阿瑪蒂亞.森(Amartya Sen)的社會福利思想不謀而合。
我國稻谷、小麥和玉米等口糧的自給率已超過95%,庫存消費比也遠高于聯合國糧農組織提出的17%~18%的警戒線,表明我國已基本達成“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標。人們對糧食的消費已不滿足于過去“吃飽、吃好”的基本需求,而是有了更高的要求。然而,面對資源與環境壓力的日趨緊逼,糧食安全正面臨著嚴峻挑戰：其一,資源硬約束日益加劇,人多地少水缺是基本國情,勞動力資源緊缺是糧食生產面臨的現實困境；其二,環境污染問題突出,全球氣候變化、農業面源污染以及來自城鎮的外源污染等問題都對保障糧食安全造成了嚴重威脅。因此,糧食安全需要實現治理體系和治理能力的現代化,其內涵已不僅僅局限于糧食產量、糧食質量、糧食結構,還涉及縱向維度的供應可持續性和橫向維度的多功能性(圖1)。其中,多功能性又以生態、康養為主。

(二)資源環境約束下糧食安全的特征要求
進入上中等收入國家行列后,中國經濟社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,農業經濟也已從拼資源消耗、拼農資投入、拼生態環境粗放經營的高速增長階段轉向突出綠色化、優質化、特色化、品牌化的高質量發展階段,消費者對糧食的需求也呈現出多層次、個性化、高品質的特點。鑒于此,新時代糧食安全的基本追求不在于如何擴大生產規模,而在于如何推動糧食生產與資源環境承載力相匹配,實現糧食產業全面綠色低碳轉型；不在于獲得短期產量提高,而在于建立“政府有為,市場有效”相協調的糧食供需機制和生態補償機制,保障綠色優質糧食的穩定持續供給；不在于獲取同質化的糧食產品,而在于追求具有生態、康養功能的多樣化食品,重視糧食消費體驗帶來的幸福感、獲得感和安全感。
1. 理念上,強調“人地和諧”與“萬物健康”
有土斯有糧。糧食生產對資源環境具有高度依賴性,水資源、土地資源等自然資源的投入必不可少,適宜的生態環境條件也相當重要。然而,傳統糧食生產存在“高投入,高消耗,高產出”的特點,引發了一系列人地矛盾,不利于糧食的可持續供應。例如,為擴大糧食種植面積而大量毀林還耕、毀草還耕,致使生態多樣性減少；為增加糧食單量而過量使用農用化學品,引發農業面源污染問題；為保障糧食總產量而過度利用耕地,引起基礎地力透支。新時代糧食安全觀強調秉持“人地和諧”與“萬物健康”的理念,注重自然生態與人文生態深度交融,不僅要求保障當代人、后代人的和諧健康,而且還要求保障萬物生靈、生態系統的和諧健康。由此,妥善處理好糧食生產消費與資源環境承載力之間的關系,通過“藏糧于地、藏糧于技”戰略以及氣候智慧型農業發展推進糧食產業全面綠色低碳轉型,成為新時代保障國家糧食安全的行動指南。
2. 生產上,兼顧“數量安全”“質量安全”“結構安全”“生態安全”
傳統糧食安全觀強調糧食數量安全,旨在通過增加產量以保障糧食供給。在溫飽問題得到有效解決、口糧絕對安全得到強化保障后,糧食安全被賦予新要求。其一,考慮到糧食需求仍將剛性增長,維護新時代國家糧食安全仍然需要保障糧食的數量、質量達到安全水平；其二,糧食生產結構性問題依然是我國糧食生產面臨的挑戰,水稻、小麥等口糧作物供大于求,帶來了相當大的儲藏成本,而優質強筋小麥、大豆等卻面臨著生產不足問題,難以滿足市場需求；其三,農田生態系統是碳循環、氮循環不可或缺的組成部分,具有增加碳匯、改善鄉村景觀、維護生物多樣性等功能,故而保障糧食生產符合綠色、低碳的生態標準,促進糧食生產與生態環境保護協調統一是質量興農的應有之義。因此,未來需在持續鞏固和提升糧食生產能力的基礎上,通過“數量、質量、結構、生態”全方位轉型,推動糧食生產向更高層次、更高質量、更有效率、更可持續方向發展。
3. 消費上,重視“多元體驗”“生態體驗”“康養體驗”
民以食為天。伴隨城鄉居民消費結構不斷升級和體驗經濟的興起,許多消費者對糧食的考量已經逐漸從“吃飽”“吃好”向多元、生態、康養轉變,更為重視在與自然的交互中表達“悅己”的情感訴求。其一,社會公眾對肉類、水果、蔬菜等廣義糧食的需求量日益增加,反映了消費者對多元食物的需求。2018年,我國油料、豬牛羊肉、水產品、牛奶、蔬菜和水果的人均占有量分別達到24.7公斤、46.8公斤、46.4公斤、22.1公斤、505.1公斤和184.4公斤,相較1996年分別增長35.7%、55%、72.5%、333.3%、104.2%和176.5%。其二,在“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心的背景下,倡導“取之有度,用之有節”,關注糧食從農田到餐桌全過程的綠色、低碳已成為新的審美風尚。其三,考慮到人口營養不良及亞健康問題,糧食消費的“康養體驗”需充分重視。一方面,藥食同源理念古已有之,需將中醫傳統“四性”“五味”理論與西醫現代營養學相結合,深入挖掘綠色優質糧食的健康、養生功能；另一方面,將綠色現代糧食產業、優秀傳統農耕文化與鄉村生態旅游相結合,構建康養新業態,發揮其放松、療愈身心的作用。

三、資源環境約束下保障糧食安全面臨的問題挑戰
(一)保障糧食安全的資源約束
1. 水資源壓力
在“靠天吃飯”的年代,水資源豐富的地區往往承擔著糧倉重任。歷史上,無論是“得中原者得天下”的黃淮平原,還是享有“蘇常熟,天下足”的太湖平原,“湖廣熟,天下足”的長江中下游平原,抑或承擔“北糧南運”重任的東北平原,“中糧西運”重任的中原地區,均因水資源開發利用優勢等成為天下糧倉。由此可見,水是農田生態環境的控制性要素,也是糧食生產中不可或缺的基礎性自然資源。然而,以總量短缺、利用效率不高為特征的水資源壓力業已成為威脅我國糧食安全的阻礙因素。
(1)水資源總量少,空間分布不均
我國是干旱缺水嚴重的國家,被聯合國列為貧水國。雖然2019年全國水資源總量約為29041億立方米,居于世界前列,但人均水資源占有量卻遠不及世界平均水平。同時,由于經濟發展、人口增長、消費習慣等因素,我國用水量呈增加趨勢,2019年全國用水總量約為6021.2億立方米,較2000年的5498億立方米增長約9.52%。農業方面,在農業水價綜合改革、用水計量統計、節水監督管理等政策的強力推動下,我國農業用水和耕地實際灌溉畝均用水量占比已經有所下降,但農業依舊是用水量最多的,用水量高達3682.3億立方米。與此同時,我國水資源空間分布嚴重不均,并引致了區域糧食生產稟賦的差距。南方地區水資源豐富,但耕地資源相對較少,北方地區作為中國主要糧食生產基地,擁有全國64.1%的耕地,水資源量卻僅占全國總量19%。可以預見,水資源與耕地資源的不匹配,將進一步加劇農業用水壓力,并對糧食數量安全形成更為明顯的約束和瓶頸作用。
(2)水資源利用效率低
我國農業用水效率不高,農田灌溉水有效利用系數與國際先進水平存在較大差距。2019年,我國農田灌溉水有效利用系數為0.559,盡管已經達到《全國水資源綜合規劃》《水污染防治行動計劃》中設定的2020年達到0.55以上的目標,但與發達國家0.7～0.8的水平相比依舊有較大的提升空間。從各個省(區、市)來看,低于0.5的地區包括西藏(0.446)、四川(0.477)、貴州(0.479)、云南(0.485)、重慶(0.499)；高于0.7的地區僅北京(0.747)、上海(0.738)、天津(0.714)。考慮到農業用水中絕大部分水資源用于農田灌溉,而灌溉用水的粗放、低效利用又反過來進一步加劇了水資源短缺程度。可以推斷,這種惡性循環將使我國糧食數量安全所承受的風險加大。另外,部分地區將未經達標處理的污水直接灌溉農田,這種做法表面上提高了水資源利用效率,但因此帶來的重金屬量遠高于肥料,造成糧食重金屬超標、產地重金屬污染,不利于糧食質量安全、產地生態安全。
2. 耕地資源壓力
耕地資源是糧食生產最基本的生產要素之一,其數量、質量與糧食生產有著直接關聯。大量經驗研究和理論研究論證了耕地資源與糧食產量之間的正相關關系,即在一定的科技和管理水平下,耕地資源越豐富,糧食產量越高。中國耕地資源具有人均少、高質量少、可開發少、總量多的“三少一多”特征。這種典型的人地矛盾,決定了農戶土地經營規模的有限性。我國擁有承包地的農戶數量達到2.07億戶,但通過土地流轉經營達到30畝以上的農戶只占到全國農戶總數的5%。然而,伴隨人口增長和消費升級,糧食需求剛性不斷增長。預計到2030年前后,谷物需求將達到7.1億噸的峰值,這意味著,每年需增產100多億斤,由此對耕地數量和質量提出了更高要求。
(1)耕地數量少,負荷巨大
2006年以來,我國在守住“18億畝耕地紅線”方面功效卓著,目前國內耕地總面積穩定在20.23億畝左右。但一個不爭的事實是,可開發為耕地的后備土地資源數量不斷減少,加之中國正處在工業化、城鎮化的快速推進期,不少耕地被建設占用,耕地資源所承擔的糧食數量安全任務日益增大。我國有限的耕地不得不主要生產具有比較優勢的主糧,而對“土地密集型”的大豆等廣義糧食則高度依賴進口。得益于大豆振興計劃,我國2020年大豆播種面積達1.48億畝,產量破歷史紀錄,但生豬養殖業恢復較快也引起了飼料需求旺盛,大豆進口量突破1億噸,玉米對外依存度仍然超過80%。盡管從國際市場中進口部分資源性糧食有助于緩解資源環境約束下的國內糧食供應問題,但地緣政治、新冠肺炎疫情等加劇了國際市場的不確定性,“兩個市場、兩種資源”利用效能和風險防范仍需加強。與此同時,我國畜禽糞尿產量巨大,而畜禽糞尿還田仍是現階段的主要處理途徑,耕地是其主要的消納場地。只有當畜禽糞尿的排放量低于耕地的消納能力時,畜禽糞尿才不會對糧食生產多功能性的發揮造成消極影響。
(2)耕地質量差,地力透支嚴重
耕地質量保護與提升是現代農業生產中穩定糧食數量和保障糧食質量的核心,更是實現農業可持續發展的關鍵。人多地少的基本國情使得我國傳統糧食生產堅持高投入、超負荷模式,造成耕地質量呈現出中低產田面積大、退化面積大、污染面積大、有機質含量低、補充耕地等級低、基礎地力低的“三大三低”特征。根據2014年和2019年全國耕地質量等級情況公報,近年來我國平均耕地質量呈上升趨勢,但評價為7至10等的耕地約為5億畝(等級越高,質量越差),占耕地總面積的四分之一(圖2)。這部分耕地基礎地力相對較差,生產障礙因素突出,且難以在短時間內得到根本改善。分區域來看,東北黑土區耕地的主要問題在于黑土層變淺流失,土壤有機質不足；華北及黃淮平原潮土區耕地耕層變淺,部分地區土壤鹽漬化嚴重；長江中下游平原水稻土區耕地則面臨著土壤酸化、潛育化的風險,部分地區耕地還存在嚴重的重金屬污染現象；南方丘陵崗地紅黃壤區耕地同樣存在土壤酸化、潛育化的問題；西北灌溉及黃土型旱作農業區耕地則在面臨土壤鹽漬化的同時,還伴隨沙化和地膜殘留污染等問題。

3. 勞動力資源壓力
根據發展經濟學中經典二元經濟模型,勞動力流動的原因是農業部門的勞動生產率低于工業部門,且這種差距會進一步表現為兩部門的工資收入差距。由此,現階段大多數農村青壯年勞動力選擇外出務工或遷往縣城和大中城市,以獲取更高的勞動回報,留在農村的多是“三八、六一、九九部隊”,農村地區“老齡化”“空心化”“女性化”現象嚴重,甚至出現“70后不愿種地,80后不會種地,90后不談種地,00后不知種地”的現象。農民工工資水平的上升則使得糧食生產成本不斷增加、糧食進口大幅增長,加之農業機械化替代農業勞動力面臨技術推廣困難和成本上升壓力,勞動力資源壓力已成為我國糧食安全的又一大挑戰。
(1)農村勞動力轉移
受到利益驅動,我國農村勞動力資源大量輸入第二、第三產業,并與糧食穩定增產保持一致性趨勢。合理的勞動力流動能夠促使不同產業部門相互協調,有助于提高人均勞動生產率,并分散糧食生產經營所面臨的各種風險。由于農業機械化與勞動力之間的要素替代關系,在不適合發展農業機械化的丘陵山區、城市郊區,農村勞動力轉移對糧食生產的改善作用會被削弱。另一個典型事實是,近年來農村勞動力外流數量以及其占農村總人口比例持續增加(圖3),已超過勞動力轉移的“劉易斯拐點”。加之農村人口老齡化的加劇,“未來誰來種地”問題成為社會各界人士的擔憂。一方面,青壯年勞動力轉移使得部分地區出現了不同程度的耕地撂荒現象,或者引起復種指數的人為下降,不利于糧食數量安全；另一方面,留在農村的“三八、六一、九九部隊”,由于時間分配、體能水平等約束,通常在糧食綠色生產技術采納方面劣勢明顯,不利于糧食質量安全、產地生態安全。
(2)勞動力資源浪費
雖然農業富余勞動力的合理轉移,減緩了農業勞動力的資源浪費,但農業生產率的低下,在一定程度上掩蓋了農業勞動力的隱蔽失業。在過去一段時間內,勞動力在農業部門就業所得收入尚可滿足家庭基本生活需要,但由于其勞動能力難以得到充分發揮,農閑時甚至出現勞動力閑置的現象。這種低產出或無產出的勞動力資源配置,導致勞動力資源的浪費,也使得糧食生產在面臨資源環境約束時難以保證穩定供給。加之我國農業集約化程度相對較低,農業勞動力資源的浪費加速了資本資源的消耗,從而使得糧食安全面臨的資源壓力加劇。
4. 資源約束下糧食資源的配置
基于供給端的糧食生產資源有效配置、基于需求端的糧食消費產品充分利用是保障我國糧食安全的雙重手段。前者體現為“開源”,后者體現為“節流”。遺憾的是,目前我國糧食生產資源配置效率偏低、糧食消費產品浪費問題嚴重。
(1)糧食生產資源配置效率偏低
由于耕地資源和水資源匱乏,為了滿足人口對糧食的巨大需求,我國逐漸提高耕地的集約利用程度并增加農業生產資料投入。農戶為了提高糧食產量,大量投入化肥、農藥等農資高強度利用耕地,在增加農業生產成本的同時也造成資源浪費,耕地板結、土壤酸化、水污染等問題層出不窮。高強度的耕地利用模式固然實現了糧食的高單產水平,但毋庸置疑的是,此類模式是低效率的,且易引發耕地資源質量下降,既不利于糧食供應的可持續性,也阻礙了糧食生產多功能性的發揮。
(2)糧食浪費問題突出
造成糧食浪費的因素可分為微觀、中觀和宏觀3個層面。微觀因素主要是大眾餐飲食物浪費,即由于消費者個人決策所產生的“舌尖上的浪費”。中觀因素主要體現在收獲、干燥、農戶儲糧、運輸、倉儲、加工、銷售和消費等環節存在的浪費。例如,由于收獲不及時、收獲過程中的漏割和掉落等原因,糧食收獲環節將會產生大量損失；由于存糧場所簡陋、易引發害蟲侵襲、季節性霉變等產生的損耗；由于綠色生產效能不足,未能對糧油類副產品、果蔬類副產品開展綜合利用而造成的加工環節損失。在宏觀層面,我國糧食庫存過于充裕,出庫緩慢,陳糧存在損耗風險,加之“轉圈糧”質量差而價格低也會造成大量糧食浪費。

(二)保障糧食安全的環境約束
1. 全球氣候變化的約束
溫室氣體排放引致全球氣候變化不斷加劇,改變了包括降水量、溫度、濕度、風速、日照時數在內的氣候變量分布,對糧食生產造成深刻影響。理論上,氣候變化對糧食生產有一定的正面作用,但其負面沖擊更為嚴峻。一是不利于糧食數量安全和質量安全。氣候變化會改變農作物生長發育狀況,致其品質受損、單位面積產量減少。例如,在氣候變暖作用下,水稻成熟天數減少,進而稻米的外觀、品質均會受到影響；在干旱地區生產同樣數量的糧食要比氣候適宜地區消耗更多水資源。二是不利于糧食供應的可持續性。氣候變化引發的高溫、強降水、旱澇等會對區域糧食供應體系造成極大沖擊,從而增大糧食生產的不穩定性。三是不利于糧食生產多功能性的發揮。氣候變化擴大了病蟲害的適應區域,不僅有可能造成糧食大規模減產,還可能反過來致使農藥使用量增加。
從現實來看,我國是全球氣候變化的敏感區和影響顯著區,氣候變化已成為威脅我國糧食產量及穩定性的主要作用因子。1951-2019年間,我國平均氣溫每10年便升高約0.24 ℃,升溫速率高于同期世界平均水平,極端高溫事件也顯著增加；年累計暴雨日數亦平均每10年增加約3.8%,極端強降水事件也呈增多趨勢,而平均年降水日數趨于減少。可以預見,隨著全球變暖持續加劇,我國農業仍將面臨水災、旱災等氣候災害帶來的不利影響(圖4)。更有研究預測,到21世紀末,氣候變化可能使中國水稻、小麥和玉米的產量分別下降36.25%、18.26%和45.10%。

2. 農業面源污染問題嚴重
農業面源污染主要源于農用化學品過量施用、農業廢棄物的不合理處置等,防控和治理難度較大。就農用化學品投入而言,2015年我國農膜使用量260多萬噸,而回收利用率不足三分之二,2018年使用量略有下降,但仍然高達247萬噸(圖5)。農藥殘留會流入河塘、溝渠,污染水體,使農產品有毒物質超標；化肥的過量施用使得總磷、總氮等大量污染物進入水體及耕地土壤,污染地下水和耕地并對糧食質量安全、產地生態安全造成影響。盡管我國2015年實施的化肥農藥使用量零增長行動目標已于2020年底順利實現,但從總量上來看,農藥使用量、農用化肥施用折純量仍然不容樂觀(圖5、圖6)。就農業有機廢棄物而言,農作物秸稈、畜禽糞尿的不合理處置不僅對地表水、地下水造成污染,其大量堆積還會使得農田過肥,對其造成腐蝕,進而使農田質量降低乃至失去生產能力。據估計,僅2014年中國農作物秸稈資源量約為9.89億噸,畜禽糞尿資源量(鮮重)更是高達26.81億噸,而其中不少并未得到合理利用。

3. 工業外源性污染向農業農村擴散
糧食安全所面臨的環境約束與工業化、城鎮化過程中引發的外源性污染不無關系。由于農村地區生產要素價格較為低廉、環境規制較為寬松,大量工業企業將農村視為“污染避難所”,向城郊、農村地界進駐。大量工業外源性污染由城市向農村轉移,加之城鎮生活污水的過量排放(圖7),其結果必然帶來土壤污染加劇,進而導致土地正常功能受限、土質下降。據環境保護部、國土資源部于2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示,全國受污染耕地約占全部采樣耕地的19.4%,其中重金屬污染是元兇之一。更為嚴重的是,土壤污染物在糧食作物中蓄積,通過食物鏈逐級富集到人體,進而對人體健康造成威脅。例如,近年來“鎘大米”“毒蔬菜”等事件屢屢發生,也引發了國民對糧食質量安全的擔憂。

四、資源環境約束下保障糧食安全的政策取向
(一)組織形式高效化：從小而美到大而強
我國幅員遼闊,各地的水土資源、氣候條件等稟賦差異巨大,“小農經濟”在當前和今后很長一個時期仍會是常態,億萬小農戶對保障糧食安全作用巨大。然而,由于存在規模、投資及經營能力等方面的約束,單一小農戶很難做到集約化、標準化、綠色化的糧食生產。加之抗風險能力不強,小農戶也是最易受到氣候變化影響的脆弱性主體。但中國“小農經濟”也蘊含著可觀的組織優勢與分工潛力。特別是農業機械化的發展,實現了機械對農業勞動力的替代,釋放了農村人口紅利,加強了生產環節的可分離性,有助于緩解糧食生產所面臨的資源環境約束。故而,需正確處理好發展適度規模經營和扶持小農戶的關系,改變中國以“小農經濟”為主的單一農業生產組織形式,將之納入報酬遞增的分工經濟,推動糧食產業做大做強。
其一,發展壯大新型農業經營主體,幫助小農戶開展糧食綠色生產。通過“新型農業經營主體+小農戶”的形式,提高小農戶組織化程度,可以從多個層面緩解資源環境約束對我國糧食安全的限制作用。首先,新型農業經營主體能夠發揮示范作用,其本身即是綠色優質糧食供給的重要力量,他們更為關注糧食產業綠色低碳轉型,也更加重視糧食生產康養、生態等多功能性的發揮。其次,新型農業經營主體能夠發揮帶動作用,引領周邊小農采用節水、節肥、節藥等節約型農業技術,以及有機肥、微生物肥料、生物農藥、可降解農膜等新型綠色農資,從而改善農業面源污染,保障糧食質量安全和產地生態安全。最后,新型農業經營主體能夠提高小農戶合作層次和規模,有助于提高農業生產資源的利用效率,降低糧食綠色生產成本。例如,通過聯耕聯種、共享用工的方式提升勞動力資源的利用效率；通過整合水土資源提升小農戶應對氣候變化的能力,幫助小農戶發展綠色農業。
其二,積極探索農業生產托管服務,幫助小農戶開展糧食綠色生產。農業生產托管本質上是農戶服務外包,幫助農戶完成糧食生產。由于不改變土地承包關系,在農業生產托管過程中,農戶或農業經營主體不是糧食生產的參與者,而是利益分享者。在適度交易半徑內,通過農業生產托管組織的專業化、標準化服務,將符合綠色低碳理念的新品種、新技術、新裝備等要素導入糧食生產過程,有助于切實解決過去“小農經濟”經營方式粗放、高碳等問題,緩解傳統農業生產方式對資源與環境造成的壓力,在保證糧食產量和品質的基礎上,促進農業生產和資源環境的協調發展。因此,要大力培育適應不同地區、不同產業小農戶的農業作業環節需求的生產托管服務,為小農戶提供符合“一控兩減三基本”要求的多樣化服務,切實幫助小農戶提高糧食生產的綠色、低碳效率。
(二)產業模式生態化：從單業態到多業態
受低收入彈性、有限市場容量的制約,加之水資源和耕地資源總量不足、利用不合理等的影響,傳統單業態、單功能糧食產業不但難以激發種糧主體積極性,也不利于生態環境保護。尤其是面對全球氣候變化帶來的環境約束,保障糧食安全更應從高碳、單一糧食系統向低碳、復合糧食系統轉變,提升糧食產業的穩定性和抗風險能力。故而,需將“綠色+”“低碳+”全方位融入糧食生產各個環節,走多業態融合發展之路,突破傳統糧食產業邊界和功能邊界,追求生態要素、經濟要素乃至文化要素的融合。由此,可通過產業模式生態化優化農業資源配置,并緩解水資源、耕地資源及勞動力資源對糧食生產的約束,為提高糧食數量與質量,實現糧食供給可持續性、糧食生產多功能性提供保障。
其一,推進種養結合,實現農牧雙贏。推動種養業生產由“資源-糧食-農業廢棄物”的“單程式經濟”,向“資源-糧食-農業廢棄物-再生資源”的綠色低碳經濟轉變,可有效提高農業資源利用效率,緩解農作物秸稈、畜禽糞尿等農業有機廢棄物的不合理處置帶來的農業面源污染,并有助于推動實現“碳達峰”和“碳中和”。在種養結合諸多實踐中,稻田種養結合尤其是“稻蝦共作”模式的生態環境效應尤為顯著。該模式將水稻種植與水產養殖結合,不僅提高農戶種糧積極性,更實現了“一水兩用,一田雙收,糧漁共贏”。可以預期,發展以“稻蝦共作”模式為代表的種養結合農業將是資源環境約束下解決糧食安全問題的有效抓手。
其二,推進農林結合,實現林茂糧豐。聯合國糧農組織于2016年發布的《世界森林狀況》指出,當前迫切需要促進農業與林業之間更多的良性互動,建設可持續的農業系統和保障糧食安全。在實踐中,農林廢棄物來源廣泛、種類繁多,是食用菌生產的良好基質。我國食用菌產量世界第一,是繼糧、油、果、蔬后的第五大農作物,食用菌產業亦是農村“空心化”“女性化”背景下農戶增收致富的重要渠道、農業減排增匯的重要手段,因而其在糧食安全中扮演的角色不容小覷。在有限資源環境的約束下,以發展食用菌等產業為契機促進農林結合,不失為保障糧食安全問題的良好輔助措施。
(三)生產技術智能化：從會種地到“慧”種地
如前所述,伴隨農業勞動力不斷向非農行業轉移,糧食生產面臨的勞動力剛性約束亦逐漸增強,糧食的生產成本、從事糧食生產工作的機會成本也隨之雙雙提高。基礎設施能夠降低糧食生產成本,而互聯網是“新基建”的重要內容。倘若能夠為糧食生產插上物聯網、云計算等新興科技的翅膀,以較少的勞動力投入,實現智能化生產,那么,不僅糧食產業所面臨的勞動力約束能夠得到有效緩解,水資源、耕地資源等自然資源的利用效率也將大為提高。尤其是在新冠肺炎疫情全球大流行的當下,農戶亦能從“鋤禾日當午,汗滴禾下土”式的傳統生產方式轉向“無接觸式安全、綠色種糧”。要通過生產技術智能化緩解資源環境約束對我國糧食安全的威脅,以下兩個方面的努力必不可少。
其一,以物聯網技術推動糧食綠色生產的“智慧化”。物聯網對實現糧食生產的智能管控和科學管理具有重要意義。通過開發和推廣農業無線管理系統、育種信息化設備、遙感監測等智慧農業管理體系,構建糧食生產“互聯網”生產體系,能夠幫助農戶實現智能化灌溉、精準施肥、精準打藥等精細化、流水線化的操作,從而有效節約資源、降低污染,緩解糧食生產對生態環境造成的壓力。從現實來看,在大數據戰略和數字鄉村戰略的強力實施下,中國已有良好的糧食綠色生產“智慧化”基礎。光纖和4G已基本實現行政村全覆蓋,5G建設、空天網絡基礎設施建設亦處于世界前列,應用物聯網監測設施開展農機深松整地作業面積累計超過1.5億畝,2019年全國縣域數字農業農村發展總體水平亦達到36.0%。但仍需指出的是,當前物聯網設備的前期投入成本、后期維護成本依舊高昂,加之部分糧食生產經營主體可能因缺乏相關知識而對無人機、機器人不信任,以物聯網技術推動糧食綠色生產的“智慧化”依舊任重道遠。
其二,以云計算技術推動糧食信息的“共享化”。中國政府頒布的《數字農業農村發展規劃(2019-2025年)》(農規發〔2019〕33號)中強調通過加快生產經營數字化改造,促進糧食產業普惠共享。可通過成立專門的信息收集部門,以資源整合、數據共享為途徑,建立起包括種質資源、高新技術研發、社會化服務、市場供給需求信息、農業氣象、農業政策等在內的區域性共享數據庫。進一步,還需通過村委會宣傳、開發手機APP等方式,保障農業生產經營主體能夠獲得區域性共享數據庫的信息。一方面,糧食產業利益相關者之間充分的信息交流,有助于實現糧食產供銷環節順暢對接,增強糧食供應的可持續性,緩解糧食浪費問題。另一方面,及時、準確的氣候信息預警,有助于糧食生產經營主體更好地規避氣候風險。
(四)消費習慣綠色化：從重產品到重體驗
生態環境污染引致的食品安全事件凸顯了糧食產業“綠色”的重要性。糧食安全始于農田,終于餐桌,在從生產者角度努力確保糧食數量安全、質量安全、結構安全和生態安全的同時,也應從消費者視角回溯,倒逼糧食產地對生態環境污染進行治理與預防,以期從源頭緩解乃至消除生態環境污染問題對糧食安全的影響。在生產與消費過程中,綠色優質糧食兼具公共品與私人品的雙重屬性,政府干預是相對普遍的。消費習慣的綠色化既需要政府引導,又要充分發揮市場機制的作用,推動糧食生態性、康養性的這種“公共品”性質外顯為可交易、可體驗的“市場品”。
其一,增強公眾對綠色優質糧食的價值認知與溢價付費意愿。在家庭經營和資源配置市場化的前提下,除了生產要素市場的價格信息,農業生產者還會參考糧食產品市場的價格信息,從而在比較中做出行為決策。換言之,消費者對糧食產業康養、生態屬性的價值認識及付費意愿,也間接影響了農民種糧和地方抓糧的收益和積極性。需建立“政府有為,市場有效”相協調的糧食供需機制和生態補償機制,幫助人們在糧食消費中體驗鄉愁、關懷與品位,療愈身體與心靈,營造社會崇尚“舌尖上的綠色”的輿論氛圍。
其二,倡導多元、生態和康養導向的膳食結構,減少食物浪費。我國城鄉居民膳食結構正在發生變化,動物蛋白質消費高速增長,飲食品種日趨多樣,但整體上仍存在結構問題。在2017年全球20個人口最多的國家中,中國因飲食結構問題而造成的心血管疾病死亡率、癌癥死亡率排名第一。因而從大農業、大食物觀的角度來看,在繼續主張飲食多樣化的同時,還需倡導生態、康養導向的膳食結構,引導消費者購買綠色優質糧食。此外,減少食品浪費也是國家糧食安全戰略的重要內容,需加快《反食品浪費法》《糧食安全保障法》等法律的相關立法進程,更嚴格地約束食品浪費現象,如此方可更有效地助力糧食安全。
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