農村公路中長期發展綱要

為深入貫徹習近平總書記關于鄉村振興、“四好農村路”建設等重要指示批示精神,落實《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》部署要求,科學指導全面建設社會主義現代化國家新征程階段農村公路建設與發展,服務支撐鄉村振興戰略實施,特編制本綱要。

一、發展基礎

鄉村振興,交通先行。農村公路包含縣道及以下公路,是我國公路網的重要組成部分,是交通強國建設的重要內容,是農村地區最主要甚至是唯一的交通方式和重要基礎設施,是保障和改善農村民生的基礎性、先導性條件,對實施鄉村振興戰略具有重要的先行引領和服務支撐作用。新世紀特別是黨的十八大以來,全國農村公路經歷了以適應全面建成小康社會為導向,以鄉鎮、建制村通暢工程為重點的大規模建設與發展階段,農村公路覆蓋范圍、通達深度、通暢水平、服務能力顯著提高,農村交通運輸條件明顯改善,農民群眾“出行難”問題得到基本解決,為打贏脫貧攻堅戰發揮了巨大作用。到2020年底,具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通客車目標全面實現,基本形成了遍布農村、連接城鄉的農村公路網絡。同時,相對于人民群眾日益增長的美好生活需要、農業農村現代化發展需求和交通強國建設要求,農村公路發展還存在一定差距,包括路網通達深度仍然不足、技術等級水平總體偏低、安全防護及橋涵等配套設施建設不足、管理養護存在明顯短板、客貨運輸服務水平不高,以及“四好農村路”發展長效機制有待完善等。

二、發展態勢

進入新時代,黨中央、國務院作出實施鄉村振興戰略、加快建設交通強國等一系列重大決策部署,在鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動下,我國城鄉空間結構、城鎮格局、人口分布、產業體系、村莊演變等將發生重大變革,要求農村公路進一步提升服務品質、提高服務效率、拓展服務功能,構建城鄉聯通的交通網絡,營造安全宜人的出行環境,形成多元融合的發展格局。總體判斷,全面建設社會主義現代化國家新征程階段,農村公路發展將由側重普惠向普惠與效率統籌兼顧轉變,由注重規模速度向高質量發展轉變,由滿足基本出行向提供均等、優質服務轉變,由行業自身發展向多元融合發展轉變。

三、總體要求

(一)指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,堅持以人民為中心,堅持新發展理念,堅持深化改革開放,堅持系統觀念,以推動“四好農村路”高質量發展為主題,著力創新體制機制、完善政策制度,推動農村公路發展質量變革、效率變革、動力變革,提升服務品質、提高服務效率、拓展服務功能,支撐引領農村產業體系和生態宜居美麗鄉村建設,更好滿足農民群眾日益增長的美好生活需要,為交通強國建設夯實基礎,為推動形成新型工農城鄉關系、加快農業農村現代化當好先行,為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興提供有力支撐。

(二)基本原則。

堅持統籌融合、因地制宜。注重鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動,加強城鄉公路運輸網絡有效銜接,促進農村公路與農業產業、文化旅游,以及特色小鎮、美麗鄉村建設等融合發展,推動農村公路軍民融合發展。按照縣域城鎮和村莊規劃,統籌考慮不同區域、不同類型鄉村發展階段和資源稟賦等,因地制宜制定發展目標任務,遞次推進,精準施策。

堅持政府主導、群眾參與。明確農村公路的公共產品定位,進一步強化政府尤其是地方政府主體責任和公共財政資金投入,完善政府投入機制和管理制度。以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,充分尊重農民意愿,堅決維護農民根本利益,解決農民群眾最關心、最直接的現實問題,發揮農民作為農村公路直接受益主體的作用,引導農民和農村集體經濟組織參與農村公路建設、管理和養護,讓農民群眾有更多、更直接的交通獲得感、幸福感和安全感。

堅持改革創新、美麗綠色。持續完善農村公路建設、管理養護、客貨運輸發展的體制機制和政策制度,推動建管養運協調發展。推進投融資體制機制創新,注重與農村集體產權制度改革等有機結合,推動新技術應用、新業態發展。牢固樹立和踐行綠色發展理念,強化生態環境保護和節約集約利用資源,注重路域環境潔化、綠化、美化,強化運輸裝備節能低碳、經濟環保,實現農村公路與自然生態和諧共生。

(三)發展目標。

到2035年,形成“規模結構合理、設施品質優良、治理規范有效、運輸服務優質”的農村公路交通運輸體系,“四好農村路”高質量發展格局基本形成。農村公路網絡化水平顯著提高,總里程穩定在500萬公里左右,基本實現鄉鎮通三級路、建制村通等級路、較大人口規模自然村(組)通硬化路；管理養護體制機制完備高效、資金保障政策機制完善有力；基礎設施耐久可靠、安全防護到位有效、路域環境整潔優美；運輸服務總體實現“人便于行”“貨暢其流”,基本實現城鄉公路交通公共服務均等化。農村公路對鄉村振興的服務保障和先行引領作用更加充分,人民群眾獲得感、幸福感、安全感明顯增強,總體滿足交通強國建設和農業農村現代化發展需要。

展望到本世紀中葉,全面建成與農業農村現代化發展相適應、與生態環境和鄉村文化相協調、與現代信息通信技術相融合、安全便捷綠色美麗的農村公路交通運輸體系。農村公路通村達組、聯通城鄉,實現與特色小鎮、美麗鄉村、田園綜合體、農業產業園區等融合發展,滿足人們對農村出行的美好期望,有力支撐和促進鄉村全面振興,適應交通強國建設和農業農村現代化發展需要。

四、主要任務

(一)構建便捷高效的農村公路骨干路網。

總體按照三級及以上公路標準,推進以鄉鎮及主要經濟節點為網點,主要服務鄉村地區對外溝通交流及產業經濟發展的對外快速骨干公路建設,著力加強與國省干線公路、城市道路、其他運輸方式銜接,提高通行能力和運行效率,促進城鄉互聯互通。結合鄉村產業布局和特色村鎮建設,推動串聯鄉村主要旅游景區景點、主要產業和資源節點、中小城鎮和特色村莊的區域聯網骨干公路建設,促進農村公路與鄉村產業深度融合發展。

(二)構建普惠公平的農村公路基礎網絡。

推進農村公路建設項目更多向進村入戶傾斜,構建廣泛覆蓋人口聚居的主要村莊、直接服務農民群眾出行和農村生產生活的農村公路基礎網絡,進一步提高農村公路覆蓋范圍、通達深度和服務水平,鞏固拓展脫貧攻堅成果。結合村莊、經濟、產業、人口分布,優化農村公路網絡,推進較大人口規模自然村(組)通硬化路建設,對于交通量較小、建養條件困難、高寒高海拔、環境敏感等地區,因地制宜選用合理技術標準和路面形式。有序推進建制村通雙車道公路改造、窄路基路面公路拓寬改造或錯車道建設。加強通村公路和村內道路連接,統籌規劃和實施農村公路的穿村路段,靈活選用技術標準,兼顧村內主干道功能。

(三)營造安全宜人的農村公路交通環境。

打造平安農村路、美麗農村路,夯實農村公路交通安全基礎,營造美麗宜人并具有文化氛圍的農村交通出行環境。加強農村公路交通安全隱患治理,實施農村公路安全提升工程,及時推進危橋改造,配套建設必要橋梁。加大搶險設備和物資投入,擴大農村公路災害保險覆蓋面,提升農村公路應急保障能力。完善農村公路交通標志、標線,加強農村客、貨運營車輛技術維護與安全監管。實施農村公路路域環境潔化、綠化、美化,促進與鄉村旅游、生態宜居鄉村融合發展,按需完善沿線服務設施和應急設施。

(四)健全運轉高效的農村公路治理體系。

健全管理養護制度,進一步夯實縣級人民政府農村公路管理養護主體責任。建立以各級公共財政投入為主、多渠道籌措為輔的農村公路養護資金保障機制,建立健全以路況、養護工程里程、養護資金、機構能力建設等為主的農村公路養護績效考核評價體系。完善縣、鄉兩級農村公路管理機構,大力推廣“路長制”,充分調動鄉、村兩級作用和農民群眾積極性,形成權責清晰、齊抓共管、高效運轉的農村公路管理養護體制。創新農村公路管理模式,加快應用現代化信息技術,建立農村公路管養智能化、信息化管理平臺。加強農村公路路政管理,強化農村公路安全保護能力建設,建立健全路產路權保護隊伍,抓好抓實治超工作,規范限高限寬等物防設施設置,鼓勵有條件的地區探索非現場執法工作。

(五)完善適用多元的農村公路養護運行機制。

推進農村公路養護市場化改革,建立政府與市場合理分工的養護生產組織模式,提高養護專業化、機械化、規模化水平。推進農村公路養護規范化發展,完善農村公路養護技術標準,推廣低成本、高效率、標準化、易操作養護技術。通過設置多種形式的公益性崗位,吸收農民群眾參與農村公路日常養護。創新多種養護模式,嘗試對不同行政等級道路組成的農村公路骨干路網實行集中統一養護,探索破除傳統國省干線公路和農村公路養護界限,合理劃分養護區域,對區域內的國省干線公路和農村公路實施一體化養護。

(六)發展便民多元的農村客運服務體系。

加快建立農村客運政府購買服務制度,因地制宜推進農村客運結構調整和資源整合,采用城鄉公交、定線班車、區域經營或預約響應等多種客運組織模式,加快實現有條件的地區農村客運網絡全覆蓋,盡可能提高農村客運公交化運行比重,推進城鄉客運一體化發展。加強農村客運運營安全管理,推廣應用農村客運運營與安全信息系統,全方位加強農村運輸事前、事中、事后監管。有條件地區靈活采用“城鄉公交+鎮村公交”“城鄉公交+班線客運公交化改造”等多種模式推動全域公交發展,其他地區重點推動城鄉基本公共客運服務均等化,適應城鄉融合發展需要,滿足基本公共客運服務供給,保障農村群眾“行有所乘”。

(七)發展暢通集約的農村物流服務體系。

綜合利用交通、郵政、快遞、農業、商貿等資源,構建縣、鄉、村三級農村物流節點體系,補齊農村地區物流基礎設施建設短板,提升農村物流網絡覆蓋率。推動郵政物流、農村客運小件快運、電商快遞、冷鏈物流、貨運班車等多種形式農村物流發展,暢通農產品進城、農業生產資料和農民生活消費品下鄉的物流服務體系,促進城鄉物流網絡均衡發展。鼓勵交通運輸、商貿、供銷、電商、郵政、快遞等企業開展農村物流統倉共配,提升效率、降低成本。鼓勵各地因地制宜打造農村物流服務品牌,集約化發展農村現代物流并加強與上下游產業一體化發展,有條件地區發展智慧物流。

五、保障措施

(一)加強組織領導。

地方各級交通運輸主管部門要充分認識農村公路服務支撐鄉村振興戰略和加快建設交通強國的重大意義,在同級黨委政府領導下,加強與發展改革、財政、農業農村、住建等部門合作,推動將“四好農村路”高質量發展納入地方黨委和政府績效考核范疇,建立健全激勵約束機制。

(二)完善資金政策。

繼續通過車購稅資金、中央基建投資、成品油稅費改革轉移支付等現有渠道支持農村公路發展,在中央均衡性轉移支付中進一步考慮農村公路管理養護因素,加大省、市、縣三級公共財政資金支持力度,落實將農村公路養護資金及管理機構運行經費和人員基本支出納入一般公共財政預算,加強對農村客運發展的支持力度,推動建立政府購買服務或運營補貼制度。將農村公路發展納入地方政府一般債券重點支持范圍,鼓勵地方人民政府將農村公路建設和一定時期的養護進行捆綁招標。鼓勵采取投資補助、以獎代補、先建后補、先養后補等靈活方式支持農村公路發展。努力拓寬籌資渠道,積極引導社會資本參與。

(三)強化要素保障。

加強與國土空間規劃等相關規劃及土地政策的銜接,推動簡化農村公路用地、環評手續,提高審批效率。加強人員隊伍建設,強化使用與激勵機制建設,改善人員保障的基礎條件和軟硬件環境。加強科技創新,深化研究和推廣經濟、耐久、可靠、安全的農村公路建設養護技術,逐步完善農村公路信息化、標準化管理手段,推動數字資源賦能農村公路發展,探索新一代信息技術在農村交通運輸領域的應用場景,推動農村公路高質量發展。

(四)加強制度建設。

推動農村公路法律法規和規章制度建設,推動修訂《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路運輸條例》、制定《農村公路條例》,出臺和完善農村公路政策性文件和技術標準。地方各級人民政府結合地區特點組織編制好農村公路中長期發展規劃,明確發展方向和目標任務。地方各級交通運輸主管部門按照因地制宜、經濟適用、生態環保的理念,加強農村公路發展的地方標準和規章制度的制定工作。

(五)發揮示范引領。

推動“四好農村路”示范創建提質擴面,深化城鄉交通運輸一體化示范縣創建,通過現場會、培訓講座交流、專題宣傳報道等多種方式,積極推廣和傳播各示范樣板的先進做法和有效經驗,營造“四好農村路”和城鄉交通運輸一體化發展的良好氛圍,發揮好示范引領作用,以點帶面、全面提升全國農村公路發展水平。