新煙堿類殺蟲劑是全球殺蟲劑市場中份額占比最大的一類,2014年其市場份額占比達25%以上,在我國及美國、加拿大等120多個國家登記使用。目前,主要使用的新煙堿類殺蟲劑共有7種,包括第1代新煙堿類殺蟲劑吡蟲啉 、噻蟲啉、啶蟲脒、烯啶蟲胺,第2代新煙堿類殺蟲劑噻蟲嗪、噻蟲胺,以及第3代新煙堿類殺蟲劑呋蟲胺等。蜜蜂作為生態(tài)系統(tǒng)中的傳粉者,在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及維持生物多樣性方面均發(fā)揮著重要作用。近年來,隨著噻蟲嗪等新煙堿類農(nóng)藥在全球大量使用,此類殺蟲劑對蜜蜂等非靶標生物造成的負面影響受到了人們的高度關(guān)注,相關(guān)研究引發(fā)了是否需要限制新煙堿類農(nóng)藥使用的廣泛討論。 

歐盟是全球首個限用新煙堿類農(nóng)藥的地區(qū)。早在1999年,法國就禁止使用了吡蟲啉處理的向日葵種子。2012年8月,法國農(nóng)業(yè)部根據(jù)國家衛(wèi)生安全局在實驗室模擬研究的成果作出決定,禁止使用噻蟲嗪處理油菜種子,并呼吁在歐盟范圍內(nèi)全面禁用噻蟲嗪。2018年9月,法國全面禁止了噻蟲嗪、噻蟲胺、吡蟲啉、噻蟲啉和啶蟲脒等新煙堿類農(nóng)藥的使用。歐盟于2018年4月取消了噻蟲嗪、噻蟲胺和吡蟲啉共3種新煙堿類農(nóng)藥在永久性溫室之外的使用授權(quán),并于2020年2月禁止了新煙堿類農(nóng)藥噻蟲啉的使用。此外,2019年美國環(huán)境保護署也撤銷了12種含有噻蟲嗪和噻蟲胺的農(nóng)藥產(chǎn)品登記。

2022年, 歐盟擬撤銷噻蟲嗪在所有農(nóng)產(chǎn)品上的最大殘留限量,引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注。噻蟲嗪作為第二代新煙堿類殺蟲劑的代表性產(chǎn)品,是新煙堿類殺蟲劑市場份額最大的品種,因其高效、低毒、廣譜,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛使用。由于歐盟是僅次于美國和我國的全球第3大農(nóng)產(chǎn)品進口方,其撤銷噻蟲嗪農(nóng)藥最大殘留限量可能會對全球噻蟲嗪農(nóng)藥貿(mào)易及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。

我國是新煙堿類農(nóng)藥的生產(chǎn)、使用和出口大國,并且歐盟是我國農(nóng)產(chǎn)品出口重要目標市場,歐盟撤銷噻蟲嗪最大殘留限量對我國農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的影響不容忽視,應(yīng)引起高度重視。本文對歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整情況進行概述,分析政策調(diào)整對我國噻蟲嗪農(nóng)藥生產(chǎn)和貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響,探討歐盟此次政策調(diào)整是否合規(guī),并提出我國應(yīng)對措施建議。 

 歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整概況 

 一、 歐盟噻蟲嗪登記管理政策回顧 

1. 歐盟農(nóng)藥登記政策要求。根據(jù)歐盟農(nóng)藥管理法規(guī),農(nóng)藥在歐盟登記使用分為有效成分登記和產(chǎn)品登記兩個階段。歐盟委員會負責有效成分登記,在歐盟委員會批準有效成分登記后,歐盟成員國方可進行包含相應(yīng)有效成分的農(nóng)藥產(chǎn)品在本國的登記授權(quán)。有效成分登記申請需要由申請人向報告員成員國 (RMS) 提出,由報告員成員國向歐盟委員會和歐盟食品安全局 (EFSA) 提交有效成分評估報告草案,說明有效成分是否滿足審批要求,之后由 EFSA 組織成員國專家進行同行評審,并由EFSA 起草最終評估報告,最終由歐盟委員會決定是否批準相關(guān)物質(zhì)作為農(nóng)藥有效成分。 

2. 歐盟批準噻蟲嗪登記。噻蟲嗪在歐盟最初是1999年由原諾華農(nóng)作物保護公司 (現(xiàn)先正達公司) 向西班牙提出申請,請求將噻蟲嗪作為活性物質(zhì)列入指令91/414/EEC 附件 I。在完成噻蟲嗪的申請用途對人類健康和環(huán)境的影響評估后, 西班牙于2002年1月向 EFSA 提交了噻蟲嗪評估報告草案。2006年7月,歐盟食品鏈和動物健康常設(shè)委員會完成了噻蟲嗪審查報告。2007年2月,歐盟委員會通過指令 2007/6/EC 正式批準噻蟲嗪作為殺蟲劑有效成分。 

3. 歐盟噻蟲嗪登記使用條件逐步收緊：

(1) 限制噻蟲嗪用于種子處理的條件。 在噻蟲嗪批準使用之后,歐盟委員會收到幾個成員國報告,噻蟲嗪等有效成分用于種子處理導(dǎo)致的意外釋放對蜂群造成了重大損害,相關(guān)成員國已采取預(yù)防措施,臨時暫停含有噻蟲嗪等有效成分的農(nóng)藥在市場上銷售。為避免進一步發(fā)生意外事故,歐盟委員會認為應(yīng)該對噻蟲嗪等有效成分制定包括適當風險降低措施在內(nèi)的附加要求。2010年,歐盟委員會通過指令2010/21/EU 修訂了噻蟲嗪登記使用條件,指出為保護非靶標生物 (特別是蜜蜂),使用噻蟲嗪處理種子需要滿足一定條件,包括種子包衣僅限在專業(yè)種子處理設(shè)施內(nèi)進行,這些設(shè)施必須采用現(xiàn)有的最佳技術(shù),以確保在種子使用、儲存和運輸過程中釋放的粉塵能夠最小化；應(yīng)使用足夠的播種設(shè)備,確保種子與土壤高度融合,最大限度減少溢出和粉塵排放。同時,成員國應(yīng)確保：經(jīng)過處理的種子,應(yīng)在標簽上標明該種子經(jīng)噻蟲嗪處理,并列明風險降低措施；適用時,登記條件 (特別是噴霧施用) 應(yīng)包含保護蜜蜂的風險降低措施；開展監(jiān)測,核實噻蟲嗪對蜜蜂的真實暴露情況。 

(2) 限制噻蟲嗪的應(yīng)用作物和場所。2012年春季,新發(fā)表的科學(xué)信息表明,新煙堿類物質(zhì)對蜜蜂具有亞致死效應(yīng)。歐盟委員會要求EFSA提供科學(xué)和技術(shù)援助,評估這一新信息并審查新煙堿類物質(zhì)對蜜蜂的風險評估。EFSA于2013年1月公布了噻蟲嗪對蜜蜂的風險評估結(jié)論,認為含有噻蟲嗪的農(nóng)藥對蜜蜂具有高度急性風險,風險暴露途徑包括粉塵、食用受污染的花粉和花蜜、玉米吐水液等。此外,不能排除噻蟲嗪對蜜蜂種群的生存和發(fā)展具有不可接受的急性或慢性風險。歐盟委員會審查后認為, 為了盡量減少蜜蜂的暴露, 有必要進一步限制使用噻蟲嗪等農(nóng)藥,并通過執(zhí)行法規(guī) (EU)No 485/2013。該法規(guī)規(guī)定噻蟲嗪不能用于大麥、小米、燕麥、水稻、黑麥、高粱、黑小麥、小麥等谷物葉面處理,并不能用于1-6月播種的上述作物的種子處理。此外,還規(guī)定噻蟲嗪用于苜蓿、杏仁等百余種作物種子處理、土壤處理或葉面施用時僅限于溫室環(huán)境或開花后葉面處理。

 (3) 全面禁止噻蟲嗪的戶外使用。為進一步評估噻蟲嗪對蜜蜂的風險,歐盟委員會要求申請人提供若干補充資料,包括對蜜蜂以外的傳粉媒介的風險；對采食后茬作物的花蜜或花粉的蜜蜂的風險；開花雜草通過根系的潛在吸收；對采食昆蟲蜜露的蜜蜂的風險；潛在的植物吐水暴露、對蜂群生存和發(fā)展的急性和長期風險,以及此類暴露對蜜蜂孵化的風險；潛在的播種后粉塵漂移暴露、對蜂群生存和發(fā)展的急性和長期風險,以及此類暴露對蜜蜂孵化的風險；蜜蜂采食受污染的花蜜和花粉對蜂群生存和發(fā)展的急性和長期風險,以及對蜜蜂孵化的風險。EFSA于2015年7月和2018年8月公布了噻蟲嗪所有用途對蜜蜂的風險評估結(jié)論,認為由于噻蟲嗪的自身特性,戶外使用噻蟲嗪會對蜜蜂造成不可接受的風險,或者根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)不能排除這種風險。2018年,歐盟委員會通過執(zhí)行法規(guī) (EU)2018/785, 只授權(quán)噻蟲嗪在永久性溫室中使用或用于永久性溫室作物的種子處理,并要求相關(guān)作物在整個生命周期內(nèi)都必須處于永久性溫室中。 

(4) 歐盟撤消噻蟲嗪登記。在噻蟲嗪首次登記到期前,申請人提交了續(xù)展申請。歐盟委員會考慮到噻蟲嗪的授權(quán)期限有可能在作出續(xù)展決定之前到期,于2014年通過執(zhí)行法規(guī) (EU) No487/2014,將噻蟲嗪登記到期日從2017年1月31日延長至2018年4月30日,并于2018年通過執(zhí)行法規(guī)(EU)2018/524將登記到期日再次延長至2019年4月30日。但由于在全面禁止噻蟲嗪的戶外使用之后,所有噻蟲嗪的續(xù)展申請都被撤回,歐盟決定于2022年通過執(zhí)行法規(guī) (EU) 2022/801,將噻蟲嗪從批準的農(nóng)藥有效成分清單中刪除,意味著含有噻蟲嗪的農(nóng)藥不再允許在歐盟銷售或使用。 

二、歐盟噻蟲嗪最大殘留限量變化 

1. 歐盟噻蟲嗪最大殘留限量初步制定。歐盟委員會法規(guī) (EC) No 149/2008 曾對分散在不同法規(guī)中的歐盟農(nóng)藥最大殘留限量進行整合,整合后,噻蟲嗪的殘留定義僅為噻蟲嗪,最大殘留限量包括啤酒花大組限量、柑橘類水果等5個組限量、葡萄等2個亞組限量,以及蘋果、梨等26種具體作物上的限量(0.1～5mg/kg)；其他作物上的限量均為噻蟲嗪檢測方法的定量限(植物源產(chǎn)品0.05mg/kg,動物源產(chǎn)品0.01mg/kg)。 

2. 歐盟噻蟲嗪最大殘留限量逐步放寬。2010年,考慮到使用噻蟲嗪可導(dǎo)致噻蟲胺殘留,歐盟委員會法規(guī)(EU)No 765/2010 將噻蟲嗪殘留定義修改為噻蟲嗪和噻蟲胺之和,以噻蟲嗪表示。之后,歐盟委員會根據(jù)噻蟲嗪登記使用情況,放寬了噻蟲嗪在胡蘿卜、草莓、帶莢豆類上的最大殘留限量。2011年7月和2012年7月,國際食品法典委員會(CAC)通過了一系列噻蟲嗪最大殘留限量。歐盟根據(jù)在確保歐盟消費者安全的前提下,與CAC農(nóng)藥最大殘留限量相協(xié)調(diào)的原則,通過委員會法規(guī)(EU)No 441/2012、(EU)No 500/2013將CAC噻蟲嗪最大殘留限量轉(zhuǎn)化為歐盟限量,并根據(jù)噻蟲嗪在橄欖等產(chǎn)品上的登記使用制定了新限量,涉及茶葉等4個組限量,馬鈴薯等9個亞組限量,以及櫻桃、草莓等18個具體作物限量。調(diào)整后的限量值均有所放寬,如大米上的限量由0.05mg/kg調(diào)整為0.6mg/kg,茶葉上的限量由0.1mg/kg調(diào)整為20mg/kg。

3.歐盟噻蟲嗪最大殘留限量逐步趨嚴。2016年,歐盟再次修改噻蟲嗪的殘留定義,根據(jù) EFSA的科學(xué)建議,將噻蟲嗪殘留定義由噻蟲嗪和噻蟲胺之和改為噻蟲嗪,并基于風險評估結(jié)果調(diào)整了噻蟲嗪在多種作物上的最大殘留限量,其中,干豆、啤酒花等2個大組限量、柑橘類水果等7個組限量、葡萄等17個亞組限量、杏仁等147種具體產(chǎn)品限量進一步降低。

4. 歐盟擬撤銷噻蟲嗪最大殘留限量。2022年7月6日,歐盟通過世界貿(mào)易組織 (WTO) 技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會 (TBT 委員會) 向WTO成員發(fā)出G/TBT/N/EU/908 號通報,通報稱由于噻蟲嗪在歐盟沒有批準續(xù)展登記并考慮噻蟲嗪對蜜蜂等傳粉媒介的風險,擬將噻蟲嗪所有現(xiàn)行最大殘留限量降低至定量限 (0.01～0.05mg/kg)。歐盟此次限量調(diào)整,涉及51個具體產(chǎn)品上的限量從原最大殘留限量下調(diào)至定量限 (47種作物調(diào)至0.01mg/kg,1種作物調(diào)至0.02mg/kg,3種作物調(diào)至0.05mg/kg),該部分限量變化較大,需要重點關(guān)注；33種具體產(chǎn)品上的定量限進一步降低, 從0.02mg/kg降至0.01mg/kg,該部分限量變化不大。歐盟措施擬于2023年第2季度批準,并提供36個月過渡期。同時,歐盟指出,考慮到貿(mào)易需求,可根據(jù)法規(guī)(EC) No 396/2005第7條申請制定噻蟲嗪的進口容許限量,但申請人需要提供科學(xué)證據(jù)證明噻蟲嗪的使用不會對傳粉媒介產(chǎn)生不利影響。 

 歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整影響分析 

一、對我國噻蟲嗪農(nóng)藥生產(chǎn)和貿(mào)易的影響

噻蟲嗪是我國農(nóng)藥主流產(chǎn)品和重要的出口農(nóng)藥產(chǎn)品,2013年噻蟲嗪在我國專利保護過期后,產(chǎn)能迅速擴張。據(jù)統(tǒng)計,2019 年噻蟲嗪年產(chǎn)量1.4萬t,其中 60%以上用于出口,主要出口目標市場為南美洲和東南亞。歐盟撤銷噻蟲嗪在所有農(nóng)產(chǎn)品中的最大殘留限量之后,噻蟲嗪在輸歐農(nóng)產(chǎn)品中將不得檢出,相當于禁止歐盟貿(mào)易伙伴在輸歐農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中使用噻蟲嗪。經(jīng)初步測算,從原最大殘留限量下調(diào)至定量限的51個具體產(chǎn)品涉及的歐盟農(nóng)產(chǎn)品進口貿(mào)易額高達900 億美元。因此,歐盟調(diào)整噻蟲嗪最大殘留限量可能會大大削減噻蟲嗪全球貿(mào)易需求,進而對我國噻蟲嗪農(nóng)藥出口產(chǎn)生不利影響。 

二、對我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響 

歐盟是我國農(nóng)產(chǎn)品出口的重要目標市場,歐盟農(nóng)藥最大殘留限量趨嚴可能會對我國農(nóng)產(chǎn)品出口產(chǎn)生不利影響。果蔬、飲料作物和含油子仁等植物源產(chǎn)品是我國出口歐盟的重要優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品,也是歐盟此次噻蟲嗪限量調(diào)整的重點作物。歐盟從原最大殘留限量下調(diào)至定量限的51個具體產(chǎn)品中,我國對歐盟出口貿(mào)易量較大的有茶葉等16個產(chǎn)品,根據(jù)國際貿(mào)易中心貿(mào)易地圖(ITC trade map)2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計,16種產(chǎn)品對歐年出口額約3億美元。我國制定的噻蟲嗪在上述相關(guān)產(chǎn)品上的最大殘留限量,大部分與歐盟現(xiàn)行最大殘留限量相同或差異不大, 但歐盟將噻蟲嗪最大殘留限量調(diào)整至定量限后,將大大嚴于我國,特別是茶葉上的限量變化較大,將比我國嚴格200倍。噻蟲嗪在我國使用廣泛,登記在54個作物/場所使用,登記產(chǎn)品有671個,在茶葉、豆類及柑橘類水果等我國對歐盟出口量較大的農(nóng)作物上均有登記。歐盟噻蟲嗪農(nóng)藥殘留限量調(diào)整預(yù)計會對我國農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟,特別是茶葉和咖啡豆等飲料作物,豆類蔬菜,葡萄柚、蘋果、草莓等水果出口有重要影響。據(jù)歐盟茶葉委員會預(yù)計,根據(jù)歐盟進口茶葉的農(nóng)藥殘留現(xiàn)狀,將有約30%進口茶葉產(chǎn)品因噻蟲嗪或噻蟲胺農(nóng)藥殘留問題無法入境歐盟,盡管這些產(chǎn)品中噻蟲嗪和噻蟲胺的殘留限量符合國際食品法典委員會 (CAC) 的食品安全標準。

 對歐盟噻蟲嗪管理政策調(diào)整的思考 

一、 技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定和實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施

協(xié)定的適用性技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定(TBT 協(xié) 定 ) 和實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定(SPS協(xié)定) 是WTO管轄技術(shù)性貿(mào)易措施的兩項協(xié)定。制修訂農(nóng)藥最大殘留限量的根本目的是保護人類的生命或健康不受農(nóng)藥殘留物質(zhì)的危害,這符合 SPS協(xié)定附件A中SPS措施的實施目的, 即保護成員領(lǐng)土內(nèi)的人類或動物的生命或健康免受食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機體所產(chǎn)生的風險。因此, WTO成員通常將農(nóng)藥最大殘留限量作為SPS措施,依據(jù)SPS協(xié)定向其他WTO成員通報,并通過SPS例會等場合進行討論。歐盟以往農(nóng)藥最大殘留限量制修訂草案的通報途徑均為SPS機制,歐盟也曾在其農(nóng)藥有效成分登記變化的多項 TBT通報中明確指出,修訂農(nóng)藥最大殘留限量將根據(jù)SPS程序通報。然而,歐盟本次撤銷噻蟲嗪最大殘留限量僅通過TBT委員會通報,未通過SPS委員會通報,這既不符合WTO成員對農(nóng)藥最大殘留限量屬于SPS措施的共識,也不符合歐盟運用SPS機制通報農(nóng)藥最大殘留限量制修訂草案的慣例。值得注意的是,歐盟強調(diào)此次撤銷噻蟲嗪最大殘留限量的目的是保護蜜蜂等傳粉媒介不受噻蟲嗪等新煙堿類農(nóng)藥危害,將措施的實施目的從保護人類健康轉(zhuǎn)換為環(huán)境保護或許是歐盟采用TBT機制通報的考量因素。

二、 擬定措施的科學(xué)依據(jù)是否充分

以保護人類的生命或健康為核心目標制定農(nóng)藥最大殘留限量是全球公認做法。WTO和CAC為防止濫用農(nóng)藥最大殘留限量措施限制貿(mào)易,強調(diào)以科學(xué)依據(jù)和風險評估為基礎(chǔ)制定農(nóng)藥最大殘留限量,并為農(nóng)藥最大殘留限量的國際協(xié)調(diào)提供了原則和方法。歐盟撤銷噻蟲嗪農(nóng)藥最大殘留限量并不是基于對人類健康影響的風險評估,而是基于對蜜蜂等傳粉媒介的保護,使用農(nóng)藥最大殘留限量措施解決傳粉媒介減少等環(huán)境問題目前尚缺乏國際共識。新煙堿類農(nóng)藥是否是導(dǎo)致蜜蜂等傳粉媒介減少的最主要原因,目前學(xué)術(shù)界仍存在一定爭論,既有研究報道了新煙堿類農(nóng)藥對蜜蜂的毒性問題,也有研究認為傳粉媒介的減少由多種原因的復(fù)合作用導(dǎo)致,如土地利用變化、集約化農(nóng)業(yè)管理、環(huán)境污染、外來入侵物種擴散、病原體以及氣候變化等。澳大利亞相關(guān)調(diào)查顯示,使用新煙堿類農(nóng)藥,特別是在油菜等大面積作物中使用,并沒有導(dǎo)致蜜蜂數(shù)量減少。歐盟限制噻蟲嗪使用的依據(jù)是EFSA評估結(jié)論,其中指出 ″戶外使用噻蟲嗪會對蜜蜂造成不可接受的風險,或者根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)不能排除這種風險″, 可見,EFSA 評估結(jié)論本身表明并不是所有戶外使用噻蟲嗪的風險均有定論,且風險評估結(jié)論并不支持限制在溫室中使用噻蟲嗪,因此,撤消噻蟲嗪在包括溫室作物和開花前收獲植物在內(nèi)的所有作物上的最大殘留限量缺乏充分科學(xué)依據(jù)。

三、是否超出了必要的貿(mào)易限制

SPS協(xié)定和TBT協(xié)定均規(guī)定成員采取的措施,不應(yīng)超過實現(xiàn)合法目標所必需的限度,不應(yīng)構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制,且應(yīng)將對貿(mào)易的消極影響降到最低。歐盟已經(jīng)通過限制戶外使用噻蟲嗪實現(xiàn)了其追求保護蜜蜂等傳粉媒介的環(huán)境保護目標。由于全球不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、自然資源條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、氣候特點等差異巨大,影響蜜蜂等傳粉媒介的風險因素及其導(dǎo)致的風險程度也有所不同,各成員為保護蜜蜂等傳粉媒介所采取的措施應(yīng)根據(jù)自身實際情況確定,而不應(yīng)將歐盟的保護措施強加于其他成員。雖然歐盟已沒有噻蟲嗪產(chǎn)品登記,但在歐盟境外的眾多成員,仍然將噻蟲嗪作為重要的登記農(nóng)藥品種使用,撤消噻蟲嗪在所有農(nóng)產(chǎn)品中的最大殘留限量,將會對這些成員農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟造成貿(mào)易壁壘。特別是考慮到,出口歐盟的產(chǎn)品只是這些成員農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總量的一部分,歐盟實施該措施并不能杜絕噻蟲嗪在其他成員境內(nèi)使用,可能無法實現(xiàn)其所期望的對全球范圍傳粉媒介的保護效果,但可以預(yù)計的是,歐盟措施將對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形成不必要的限制。

四、是否與國際標準協(xié)調(diào)一致

SPS 協(xié)定規(guī)定各成員制定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)以風險評估為基礎(chǔ),與國際標準協(xié)調(diào)一致并考慮有關(guān)國際組織制定的風險評估技術(shù)。CAC制定農(nóng)藥最大殘留限量旨在保護消費者健康,同時確保食品貿(mào)易的安全性、質(zhì)量和公正性。歐盟將環(huán)境保護納入制定農(nóng)藥最大殘留限量的考量因素與目前國際通行做法不符, 明顯偏離了國際協(xié)調(diào)原則,并且缺乏在國際層面進行充分討論。制定農(nóng)藥最大殘留限量是否應(yīng)該考慮環(huán)境因素以及如何考慮,應(yīng)由各成員在多邊框架內(nèi)共同商議,而不應(yīng)由歐盟單方面采取措施。目前,CAC制定了噻蟲嗪在茶葉等作物上的42項最大殘留限量。歐盟在噻蟲嗪登記有效期內(nèi),在經(jīng)評估確認CAC制定的噻蟲嗪最大殘留限量對歐盟消費者安全的前提下,曾多次將CAC限量轉(zhuǎn)化為歐盟限量, 這充分說明CAC限量可以達到歐盟食品安全保護水平。歐盟在缺乏充分科學(xué)依據(jù)的情況下,以環(huán)境保護為由簡單刪除這些限量, 違反了SPS協(xié)定規(guī)定的與國際標準協(xié)調(diào)一致的原則。

五、是否有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標 

傳粉媒介對于保護全球生物多樣性、促進可持續(xù)發(fā)展以及維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和保障糧食安全具有重要作用,國際社會在保護蜜蜂等傳粉媒介種群數(shù)量方面具有共同目標。如何采取適當?shù)拇胧?在保護傳粉媒介的同時不對可持續(xù)發(fā)展和貿(mào)易造成其他方面的負面影響是解決此類問題的關(guān)鍵。觀察其他成員目前的農(nóng)業(yè)實踐可以看出,部分成員,特別是處于熱帶地區(qū)的發(fā)展中成員,容易發(fā)生植物病蟲害,使用噻蟲嗪控制病蟲害是保護作物生產(chǎn)和糧食安全的必要需求。同時,減少使用噻蟲嗪,需要提供有效的替代措施,一方面可能會導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升,另一方面需要充足的時間完成過渡。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標不僅包括環(huán)境可持續(xù),還包括經(jīng)濟和社會可持續(xù),噻蟲嗪管理措施調(diào)整應(yīng)充分考慮全球糧食安全保障和以出口為生計的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。

 對策建議 

一、積極利用多雙邊途徑反映我國利益訴求

歐盟撤銷噻蟲嗪最大殘留限量在國際社會引起了廣泛關(guān)注, 澳大利亞、阿根廷、日本、南非、秘魯、烏拉圭6位WTO成員向歐盟提交了書面評議意見。我國也已通過技術(shù)性貿(mào)易措施官方評議渠道組織專家評議, 并向歐盟提交了中方評議意見。后續(xù)需要緊密跟蹤歐盟答復(fù)及措施調(diào)整動向,積極利用WTO/TBT、SPS例會等多邊場合,聯(lián)合有共同利益訴求的成員向歐盟提出關(guān)注,請歐盟遵照WTO規(guī)則,在SPS協(xié)定項下通報歐盟農(nóng)藥殘留限量調(diào)整措施,并以國際標準和科學(xué)依據(jù)為基礎(chǔ)制定農(nóng)藥管理和食品安全措施,撤銷缺乏充分科學(xué)依據(jù)的貿(mào)易限制措施。同時,應(yīng)向CAC等國際組織提出建議,在國際層面就制定農(nóng)藥最大殘留限量是否需要考慮環(huán)境因素進行研討并爭取形成共識。

二、及早做好全行業(yè)協(xié)同應(yīng)對準備

近年來,歐盟因?qū)嵤┻^于嚴格的農(nóng)藥最大殘留限量措施在國際上屢受關(guān)注,但推動歐盟解除相關(guān)限制十分困難,國內(nèi)相關(guān)行業(yè)應(yīng)客觀認識歐盟很可能繼續(xù)維持撤銷噻蟲嗪限量標準的嚴峻形勢,充分利用歐盟擬提供的36個月過渡期,及早做好調(diào)整應(yīng)對準備。建議由農(nóng)業(yè)管理部門、海關(guān)出入境檢驗檢疫部門、相關(guān)行業(yè)協(xié)會和企業(yè)共同組成應(yīng)對工作組,及時開展歐盟噻蟲嗪政策變化預(yù)警, 廣泛征集企業(yè)應(yīng)對歐盟新措施的困難和需求,針對性研究制定解決方案和支持措施,形成應(yīng)對合力,盡可能減少行業(yè)損失。

三、系統(tǒng)開展新煙堿類農(nóng)藥風險評估

新煙堿類農(nóng)藥是否是導(dǎo)致傳粉媒介數(shù)量減少的主因至今仍然沒有定論,但大量研究指出,新煙堿類農(nóng)藥對蜜蜂具有毒性是不爭的事實,除歐盟外,美國、加拿大等WTO成員也紛紛關(guān)注新煙堿類農(nóng)藥對蜜蜂等傳粉媒介造成的風險,并根據(jù)風險評估結(jié)論適時調(diào)整了新煙堿類農(nóng)藥登記使用條件,國際上對新煙堿類農(nóng)藥的批準和使用可能會日趨收緊。建議我國系統(tǒng)組織開展新煙堿類農(nóng)藥對非靶標生物的風險評估,篩選確認對蜜蜂沒有不可接受風險的施藥作物、施藥方式和風險管理措施,為我國調(diào)整新煙堿類農(nóng)藥登記管理政策和后續(xù)與歐盟等成員交涉新煙堿類農(nóng)藥相關(guān)的技術(shù)性貿(mào)易措施提供扎實的研究基礎(chǔ)和有力的科學(xué)數(shù)據(jù)支撐。

四、 加快推進新煙堿類農(nóng)藥替代措施研究

近年來, 氟啶蟲胺腈等新型磺酰亞胺類殺蟲劑以及天敵防治等新型生物防治技術(shù)快速發(fā)展, 在一定條件下,對于新煙堿類農(nóng)藥具有部分替代作用。我國作為新煙堿類農(nóng)藥的生產(chǎn)和使用大國, 應(yīng)加快推進新煙堿類農(nóng)藥替代措施研究,根據(jù)不同的施用作物和防治對象梳理可替代的農(nóng)藥產(chǎn)品或防治措施,做好應(yīng)急保障工作,減輕國外政策變化所帶來的行業(yè)沖擊,同時為應(yīng)對新煙堿類農(nóng)藥對生態(tài)環(huán)境造成風險的不確定性奠定基礎(chǔ),保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全用藥,推動我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。