我國糧食安全問題回顧與展望

糧食安全問題,極端重要。改革開放以來,我國在保障糧食安全上,取得了巨大成就。在全面實現小康之后,我國現在和未來的糧食安全問題,呈現出新特征、新挑戰。落實好習近平總書記提出的糧食安全戰略,需要更好地發揮好市場與政府的作用,更好地做好技術創新、組織創新、政策創新和現代農業業態創新。
如何理解糧食安全問題
準確地認識和把握糧食安全問題,可有多個不同的角度和維度。
糧食安全問題,是一個重大問題。對于個人和家庭來說,關乎生存和健康；對于社會和國家來說,關乎穩亂和盛衰。
糧食安全問題,是一個全球問題。1996年聯合國糧農組織召開世界糧食首腦大會時,全球饑餓人口有8.4億人。大會提出的目標是,到2015年,把饑餓人口減少一半。而到2012年,全球饑餓人口為8.7億人,相比1996年不減反增。在2020年上半年,全球仍有近6.9億人處于饑餓狀態。
糧食安全問題,是一個生產問題。要實現糧食安全,必須有足夠的生產數量。1974年召開的世界糧食大會,首次定義了糧食安全,重點強調生產問題：在任何時間,世界都有足夠的基本食物供給,以維系糧食消費的不斷增長,并平抑生產與價格波動。
糧食安全問題,是一個分配問題。從全球的角度看,糧食的生產數量是充足的,但具體到消費者個體和家庭上,分配很不平衡,大量饑餓人口是因為沒錢買糧。因此,1996年世界糧食首腦大會上,補充完善了糧食安全定義：所有的人,在所有的時間,都能夠買得到買得起足夠的、安全的、營養的食物,以滿足他們的飲食需要和食品消費偏好,實現活躍健康的生活。
糧食安全問題,是一個多層次需要問題。首先是口糧,也就是稻谷和小麥。這是我國現在實際上的主食/主糧,是糧食安全的底線。改革開放前,在貧困人口中,口糧具有關鍵性意義。谷物,這是國際通行的分類方法,包括稻谷、小麥、玉米以及其他各種粗糧。糧食,是我國的傳統分類方法,包括谷物、豆類、薯類。同改革開放初期比較,我國糧食中的口糧比重,已經從63%降低到52%；而稻谷、小麥和玉米三大作物的比重,已經從81%上升到91%。
食物(food),包括所有可以食用的東西。除糧食之外,還包括肉禽蛋奶水產、瓜果蔬菜等。我們現在常說的糧食安全,是從英文FoodSecurity翻譯過來的,翻譯得并不準確。準確的翻譯,應該是食物保障,也就是吃飯問題的保障。解決吃飯問題,首先當然要解決好糧食問題。但是,糧食問題不是吃飯問題的全部。除了糧食之外,還有肉禽蛋奶水產、瓜果蔬菜等,同樣是吃飯問題的重要組成部分,并且是日益重要的部分。因此,當我們說糧食安全問題時,應該清楚,這里的“糧食”,應該是“食物”,是所有能吃的好東西,包括糧食,但不僅僅是糧食。
隨著人民收入水平的不斷提高,直接的糧食消費逐漸減少,而肉禽蛋奶水產、瓜果蔬菜等產品的消費需要越高。在“吃得飽”實現之后,人民日益要求“吃得更好”“吃得安全”“吃得健康”乃至“吃得愉悅”。習近平總書記高度重視糧食安全問題,多場合強調“確保重要農產品特別是糧食供給,是實施鄉村振興戰略的首要任務”“解決好吃飯問題,始終是治國理政的頭等大事”等等。
我國糧食安全發展成就
新中國成立以來,黨和國家一直高度重視解決吃飯問題,不斷探索和采取各種措施。但是,由于宏觀經濟體制原因、人口政策失誤和農業農村政策失誤,使得我國的糧食安全發展道路充滿了曲折。一直到改革開放前夕,盡管總體有所改善,人均糧食生產水平從1949年的209公斤,增長到1977年的298公斤,但糧食安全并沒有得到根本性的保障。
改革開放以來,我國的糧食生產取得了巨大成就,糧食保障水平獲得了根本性的提高。1978-2020年間,我國的糧食生產從30477萬噸,增長到66949萬噸,增長了120%。同期,人均糧食生產水平從317公斤,增加到477公斤,增長了50%。這是我國糧食安全獲得了較高水平保障的關鍵基礎。與此同時,我國人均肉類生產從9公斤增加到54公斤；人均水產品生產從5公斤增加到46公斤；人均水果生產,從7公斤增加到136公斤,分別增加了5倍、8倍和18倍。
從國際比較看,我國人均谷物生產水平,1978年僅僅相當于世界平均水平的四分之三,而2018年就超過世界平均水平13%。1978年,我國用占世界10%的耕地面積,生產了世界17%的谷物、8%的肉類和4%的水果,養活著世界22%的人口；2018年,我國用占世界10%的耕地面積,生產了世界21%的谷物、25%的肉類、30%的水果,養活著世界18%的人口。
從以上比較中,既可以看出我國糧食安全狀況的重大提升改善,也可以看出我國農業改革開放以來的發展速度,遠遠高于世界平均發展速度,成就突出,舉世公認。對比聯合國的糧食安全標準,我國可以說已經很好地解決了“吃得飽”的問題。現在和將來所面臨的糧食安全問題,主要是“吃得更好”的問題,即更好地解決國際糧食安全定義中的“食品消費偏好”(food preference)問題。
新階段糧食安全的新挑戰
在國內生產快速增長的同時,我國的農產品進出口速度也大幅度增長。尤其是在加入世貿組織之后,從2001年到2020年,農產品的出口從161億美元增加到760億美元,而進口從124億美元增加到1708億美元。我國成為世界上最大的農產品凈進口國。
在大宗農產品中,蔬菜是最主要的凈出口產品,水產品大進大出,出口略大于進口。其余大宗農產品,包括大米、小麥、玉米、大麥和高粱等谷物,大豆,棉花,食糖,油料和食用油,豬肉,牛肉,羊肉,禽肉,以及水果等,均為凈進口。2020年,我國的大豆進口超過1億噸,自給率為16%；谷物進口達到了4000萬噸,自給率為94%；肉類進口為991萬噸,自給率為89%。
我國大量進口農產品,有多種原因。其中最主要的原因,是耕地資源嚴重不足。我國人均耕地面積只有1.4畝,僅僅為世界平均水平(人均2.7畝)的一半多一點。并且耕地的質量較差,坡度在2度以下的耕地占57%,2-6度占16%,6度以上占27%。另外,地塊細碎化明顯。
耕地不足,直接加大了土地密集型農產品的進口。例如,如果進口的1億噸大豆用國內土地生產,需要7.7億畝耕地,比東北和華北地區的全部耕地之和還多。另外,由于土地成本和勞動力成本的不斷提高,抬高了我國農產品的價格。這使得很多進口農產品具有很強的價格競爭力。例如,2019年我國進口產品每斤的平均價格是,大米1.76元、大豆1.38元、小麥0.99元、玉米0.77元、豬肉7.80元,均顯著低于國內產品價格。
我國每個農業經營戶的規模也很小,平均僅為9.8畝(約0.65公頃),不到歐盟農場平均規模(14公頃)的5%,不到美國農場平均規模(170公頃)的0.4%。另外,我國農業經營者的文化程度仍然較低,在3億農業勞動力中,高中以上文化約占8%,初中占48%,小學及以下占43%。
我國糧食的單產水平,同世界先進水平仍然有較大差距。尤其是我國進口需求較多的大豆和玉米,均顯著低于世界最大的生產國美國。其中,我國大豆的畝產不到130公斤,而美國約為230公斤；我國玉米的畝產為410公斤,而美國為740公斤。
展望未來,隨著人口的增加、人均收入的增加和城市化發展,對農產品的需求總量會不斷繼續增長,對質量和安全的要求也更高。其中,對口糧的需求大體穩定,但質量要求不斷提高(優質、專用)；對畜禽水產品的需求會繼續增長,質量要求也不斷提高。飼料糧(玉米和大豆)需求壓力將不斷增大。高質量瓜果蔬菜產品的需求也將繼續增長。
在生產方面,則是面臨著種種挑戰,其中最突出的,就是資源約束。耕地資源、水資源和勞動力資源,數量只減不增。而農業勞動力的成本,會繼續快速提升。
因此,未來我國糧食安全的挑戰,用一句話概括起來：如何用越來越少的土地,越來越少的水資源,越來越少并越來越貴的勞動力,生產出更多、更好、更安全的農產品。
未來糧食安全戰略展望
習近平總書記指出：“要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略”“做到谷物基本自給、口糧絕對安全,把飯碗牢牢端在自己手上”。在“以我為主、立足國內”方面,我的判斷是：口糧絕對安全,可以實現確保；而谷物基本自給,需要很大努力。
在口糧方面,根據國家統計局調查,2018年全國城鄉人均谷物消費數量為116公斤,而我國當年人均稻麥生產合計為246公斤,超過人均谷物消費量的兩倍。2013-2018年間,全國人均谷物消費數量呈減少趨勢,從139公斤降低到116公斤。未來,人均口糧消費會繼續下降,能夠抵消人口數量增長所產生的口糧消費增長。我國口糧總體消費數量會大體穩定乃至有所下降。而我國的口糧生產能力,還會不斷增長,足以滿足口糧的消費需要。
在谷物中,除了稻谷和小麥,主要就是玉米。根據國家統計局調查,2013-2018年間,我國人均動物源食品消費從63公斤增加到72公斤。未來,這個發展趨勢還會繼續下去。這意味著,對玉米的需求會不斷增長。在2009-2019年間,我國玉米生產增加了8752萬噸,增幅為51%。其中,玉米面積增加了25%,玉米畝產提高了20%。而目前,玉米仍然呈現短缺態勢。未來,要實現谷物基本自給,關鍵要看國內玉米生產的發展情況。無論是擴大面積還是提高單產,都面臨著一些約束和挑戰。要實現谷物的基本自給,必須在增加玉米生產上,做出更大努力。
在確保產能方面,主要有三個決定性因素：耕地,科技和生產組織創新。耕地方面,數量要保,質量要好。要采取長牙齒的硬措施,落實最嚴格的耕地保護制度。同時,還要通過養豬養雞樓房化和丘林山區化,減少畜牧養殖對平原地區耕地的占用。要加大高標準農田建設的財政投入,保證高標準農田的高標準,滿足農業機械化作業和應用先進技術的需要。
在農業科技方面,不僅要重視應用研究,更要重視基礎研究,尤其是通過現代生物技術進行品種創新；要加快加強飼料作物的研究；要加強現代畜牧養殖技術創新等。農業科技創新,是提高產能的根本希望所在。
在生產組織方面,主要是通過組織創新,解決小生產與大市場的矛盾,更有利于采用先進農業科技。通過農業生產的企業化、公司＋農戶/養殖場、合作社等方式,促進高質高效農業,實現農業現代化。
在科技支撐方面,除了要強化農業科技創新本身,更要重視把科技創新的成果,用于到支撐現代農業業態的發展,實現大田種植機械化、園藝業生產設施化、養殖業集約化等現代農業業態。
在適度進口方面,要有開放的視野,通過適度進口,來緩解我國耕地資源不足的制約。總體上,應繼續保持當前的農業貿易結構特點,即：出口產品以勞動密集型產品為主,進口以土地密集型產品為主。
障我國的糧食安全,需要使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用。其中,市場作用,主要是解決短期生產結構調整問題；而政府作用,主要是解決長期生產能力提升問題。在政府作用方面,既要更好發揮中央政府在宏觀機制體制改革、強化支農惠農政策方面的主導作用,也要發揮好地方政府在縣域產業發展規劃、科技推廣、市場營銷、財政投入和生產組織建設等方面的積極作用。